2) 4대강 사업의 반환경성
4대강 사업의 반환경성은 사업이 시작되기 이전부터 운하반대전국교수모임을 비롯해서 다양한 환경단체들에서 지속적으로 제기한 문제다. 4대강 사업에서 쟁점이 된 내용들은 다음과 같다: 4대강 사업을 통한 가뭄과 홍수 예방, 타당한가?; 보(댐)와 준설이 가뭄과 홍수 예방을 위한 적절한 방안인가?; 한국은 정말 물부족국가이며 4대강 사업으로 물부족 문제가 해결될 수 있는가?; 4대강 사업의 수질은 어떠하며 4대강 사업으로 수질이 개선될 수 있는가?; 4대강 사업은 운하의 전단계 또는 운하사업의 연장선 상에 있는가 아닌가?; 4대강 사업은 어느 정도 일자리 창출 효과가 있는가? 일자리 창출문제 이외의 모든 쟁점들은 환경문제와 연결되어 있으며 4대강 사업이 완료된 지금 다양한 환경문제들이 예견된대로 현실화되고 있다.
4대강 사업이 완성되기 이전부터 이미 4대강에서는 다양한 환경문제들이 불거졌다. 4대강의 16개 댐(낙동강 8, 한강 3, 금강 3, 영산강 2)은 2011년 10월에 모두 완공되어 일반인들에게 개방되었다.6) 하지만 댐 건설공사 완료 후 여러 가지 문제점들이 발견되었다. 대표적인 현상이 역행침식이다.7) 4대강 사업 후 역행침식이 일어나면서 4대강의 많은 지천이 붕괴되거나 붕괴 위험에 놓이게 되었다. 장마로 물이 불어날 때는 침식이 더욱 커져서 하천 바닥과 제방을 깎아내릴 뿐 아니라 지천에 놓인 교량에도 안전 문제가 발생한다. 4대강 사업이 진행 중이던 2010년 여름에 이미 역행침식에 따른 교량 붕괴가 발생했는데, 남한강 지천인 연양천의 신진교, 한천의 용머리교, 낙동강 지천인 청도천의 한 교량도 역행침식으로 붕괴된 것으로 알려져 있다. 이명박 전 대통령 임기 내 완공을 목표로 공사를 서두르느라 시멘트가 완전히 굳지 않은 상태로 공사를 진행해 댐 본체에 균열이 발생해서 물이 새기도 하고 세굴현상과 침식현상이 일어나기도 했다.8) 2012년 10월에 열린 한국수자원공사 국정감사에서 국회 국토해양위원회 소속 이미경 의원(민주통합당)이 국토해양부로부터 제출받은 자료를 공개한 데 따르면 4대강 16개 댐 중 15개 댐에서 세굴현상이 발생했고, 이 가운데 7개 댐에서는 보강 공사에도 불구하고 추가로 세굴이 발견됐다. 세굴 현상은 콘크리트 두께 1m의 바닥보호공이 갈라지는 현상으로 이어지는데 환경운동연합을 비롯한 시민단체들은 이런 현상이 일어나는 원인이 바로 ‘파이핑piping 현상’ 때문이라고 설명한다. 파이핑은 댐 상류의 물이 하류 쪽으로 스며들어 구조물과 암반 사이의 모래나 자갈 부분에 파이프 모양의 물길이 생기는 것을 말한다. 이미 합천 창녕보와 창년 함안보, 강정 고령보 등에서 물받이공에 균열이 발생하였고 바닥보호공이 유실된 사실이 확인되었다. 이런 문제들은 댐의 붕괴로 이어질 수도 있어서 댐 자체의 안전성에 심각한 위협이 되는 것으로 지적되었다.
이러한 문제점들이 운하반대전국교수모임과 대한하천학회, 4대강반대범시민연대, 4대강사업저지범국민대책위원회 등의 문제제기에 따라 국토해양부의 4대강살리기추진본부는 4대강 사업 준공을 몇 달 앞둔 2012년 2월 20일부터 민관합동특별점검단을 구성하여 특별점검을 시작하였다. 민관합동특별점검단은 민간전문가 44명을 포함, 총 93명으로 구성되었다. 정부는 점검의 객관성과 신뢰성을 확보하기 위해 점검단 총괄단장과 4대강별 점검단장을 민간 전문가로 선임하고 점검단 운영과 현장점검 등을 점검단장이 주관하도록 했다고 밝혔지만 사실은 그렇지 않았다. 윤세의 경기대 교수를 총괄단장으로 하여 4대강사업 마스터플랜을 만든 건설기술연구원과 한국시설안전공단, 수자원공사, 수자원 개발을 전문으로 하는 엔지니어링 업체 등이 참여했다. 이들 대부분은 국토부 기관들이다. 4대강 사업에 비판적이거나 반대해 온 전문가들이나 시민단체는 모두 배제됐다. 정부는 반대 쪽 인사들은 시각 차이가 커서 함께 점검을 진행하기 어려워 중립적인 전문가들을 참여시키기로 했다고 밝혔다. 하지만 이들은 대부분은 4대강 사업에 적극 찬동했던 인사들로 드러났다(환경운동연합, 2013).
4대강 사업의 적절성과 사업 추진의 부당성, 졸속 추진에 따른 문제점들은 사업 시작 전부터 반대측 전문가들과 환경단체들이 지적한 것이었다. 감사원은 2010년 10월부터 진행한 감사결과를 2011년 1월에 발표했는데 당시에는 4대강 사업에 문제가 없다고 발표하였다. 하지만 이명박 정부가 끝나기 직전인 2013년 1월에 발표한 감사원 감사 결과 4대강 사업이 심각한 문제를 안고 있음이 공개되었다. 감사원에 따르면 “설계부실로 총 16개 보 중 11개 보의 내구성이 부족하고 불합리한 수질관리로 수질악화가 우려되는 한편 비효율적인 준설게획으로 향후 과다한 유지관리비용이 소요될 예상”이다. 그런데 2013년 감사 결과 발표로 4대강 사업의 문제점이 드러나긴 했지만 감사원 감사에서 사업 자체의 필요성과 적절성에 대해서는 제대로 평가하지 않고 사업 추진에서 발생한 문제점들만 지적하는 한계를 보였다.
4대강 사업이 사업목적을 달성했느냐는 여전히 논란거리다. 2012년부터 낙동강을 비롯해 한강연안에서 녹차라떼라 불릴 정도의 심각한 녹조현상이 발생하기 시작했고 2012년 금강에서 시작된 수만 마리의 물고기가 떼죽음과 2013년 남한강 재첩 떼죽음, 2013년부터 계속된 낙동강변의 물고기 떼죽음 현상이 일어나고 있다. 어쩌면 이런 현상은 이제 시작일지 모르며 수생태계와 습지의 변화로 인간의 예상보다 빠르게 강의 파괴와 죽음이 시작되었을지 모른다. 정부와 찬성론자들은 4대강 사업 덕택에 가뭄과 태풍이 더 커지지 않도록 막을 수 있었고 4대강 사업으로 오히려 수질이 개선되었으며 4대강 댐 개방 후 천만 명이 넘게 방문했다고 한다. 하지만 감사원 감사결과에서도 드러난 것처럼 물 흐름이 정체되어 수질은 지속적으로 악화될 전망이며 앞으로 들어갈 유지 관리비가 매해 6000억 원이 넘을 것으로 추산되고 있다. 환경부는 2013년 1월 28일 4대강복원범국민대책위원회가 “4대강 사업 수질개선목표 달성 완전 실패로 드러나”라는 제목의 보도자료를 통해 “‘12년 수질 예측치와 실제 측정치 비교 시 전체 11개 지점에서 BOD의 경우 7개 지점, TP의 경우 5개 지점에서 목표달성 실패, COD 기준 시, 분석 대상 지점의 75%에서 사업 후 수질 악화”란 내용을 발표하자 환경부는 “4대강 수질 개선 사업의 목표를 BOD 기준 ’좋은물 달성률‘에 대해 '08년 75.8%에서 ‘12년 86.3%로 설정하였으며, '12년 수질 실측 결과, 동 목표를 달성”하였으며 “모델링 예측값을 사업의 목표로 설정한 것이 아니”며 “4대강 마스터 플랜 상 수질개선 목표는 BOD로 설정했다.”고 해명했다. COD 기준으로 수질이 악화되었다는 지적에 대해 BOD로는 목표를 달성했다는 합리적이지 못한 답변을 내놓았던 것이다. 게다가 4대강 지역의 홍수 피해도 공사 이후 오히려 점점 더 커지고 있다. 2013년 국정감사에서 밝혀진 내용에 따르면 2009년에서 2012년까지 3년 동안 홍수 피해에 따른 복구비용이 1조2031억 원으로 1조 원을 넘어섰다(<그림 1> 참조). 4대강 사업으로 만든 시설물이 태풍과 집중호우에 취약해 이를 복구하는 과정에 오히려 비용이 들어간 것이다. 사실 매미와 루사 이후 우리나라에서는 태풍피해가 크지 않았음에도 4대강변에 설치한 인공구조물들로 인해 작은 태풍에도 수백억 원의 복구비가 투입되어야 하는 실정이다.
결국 87년 6월 항쟁이후 발전시켜 온 다양한 민주적 절차들이 작동되지 않은 상태에서, 대통령의 고도의 정치행위이자 공약사항이었다는 이유로 제대로 된 검증과정을 거치지도 않고 다양한 법적 절차도 밟지 않았던 4대강 사업은 생태계 파괴와 환경위험의 증가, 재정 손실과 향후 부담의 증가라는 엄청난 사회・환경적 손실과 부담을 가져왔다. 강을 죽이는 행위가 “살리기”로 포장되고 생태계 파괴를 야기하는 사업이 “녹색 뉴딜”로 치장되어 녹색 이미지를 입었다. 자연을 보전하는 활동이 아니라 자연을 변형시키고 통제하기 위한 거대한 토목공사가 의견을 달리하는 전문가간 공개적인 토론이나 공론화를 통한 국민적 합의도 없이, 더 기본적으로는 법이 규정하는 민주적 절차도 어기면서 녹색성장을 위한 녹색뉴딜사업으로 3년이란 짧은 시간 안에 이루어졌다, 그러나 그 녹색의 실체가 회색이었음이 꾸준히 드러나고 있다.
이명박 정부는 녹색을 전면에 내걸었지만 내용적으로 전혀 녹색 가치를 담아내지 못함으로써 앞서 녹색국가는커녕 생태권위주의국가로 분류될 수도 없다. 여전히 개발지향적이며 권위주의적인 개발권위주의체제로 분류될 수 있다. 이명박 정부가 경제성장의 실현이라는 자본주의국가의 핵심 임무에 충실하면서도 녹색 영역에서 성장의 잠재력을 찾고자 하는 점에서 일정하게 구분되는 지점이 존재할 수 있지만 이는 형식적 차원에 머물렀다. 무엇보다 문제가 되는 것들 중 하나는 정책결정의 비민주성이다. 여론 조사들에 의하면 4대강사업에 대하여 반대하는 국민이 80%나 되는 것으로 나타나 4대강 사업은 추진하지 말아야 한다는 국민적 합의가 있음에도 불구하고 강행했다는 점은 자유민주주의적 가치조차 구현하지 못하는 개발권위주의국가라 할 수 있다. 4대강 사업이 애초 내걸었던 목적을 하나도 실현하지 못한 상황에서 국민은 그 사업을 왜 그렇게 서둘러 밀어붙이기로 해야 했는지 제대로 이해하지 못하고 있다.
3) 박근혜정부의 4대강 사업 처리의 비민주성
4대강 사업은 2012년 말에 준공식을 가지고 본류에 대한 공사가 완료되었음을 선언했지만 2015년 5월 현재도 여전히 진행 중이다. 게다가 2011년 1월부터 2013년 10월까지 총 네 차례에 걸쳐 진행된 감사원의 '4대강 살리기 사업 감사'를 통해 이명박 정부의 4대강 사업이 계획부터 재정지원까지 졸속으로 추진된, 총체적으로 문제가 있는 사업임이 드러났다(<표 3> 참조).9) 애초 4대강 사업을 반대했던 전문가와 환경단체의 우려가 그대로 현실이 되었다. 감사원은 4대강 사업은 목적도 잘못되었고 설계와 시공 모두 부실했으며 유지관리도 제대로 하지 못했다는 조사결과를 발표하였다. 게다가 2008년 촛불집회 기간에 이명박 전 대통령이 “국민이 반대하면 운하를 하지 않겠다.”고 선언했음에도 불구하고 4대강 사업이 운하를 염두에 두고 진행했던 사업이었다는 사실을 밝히기도 하였다. 공정위의 담합사건 지연처리나 턴키 담합의 부적절성, 문화재 지표조사의 부실, 한국수자원공사의 4대강 사업 참여의 부적절성 등에 대해서도 밝혀냈다.
하지만 <표 4>에 제시된 것처럼 담합에 참여한 건설회사들에 대해 과징금이 부과된 것 이외에 현재까지 책임 있는 정책결정자에 대한 조사와 처벌은 이루어지지 않고 있다. 22.2조 원이나 되는 엄청난 재정투입으로 우리 국토 생명의 근간인 4대강이 심각하게 훼손되고 파괴되었음에도 불구하고 그 누구도 이 사태에 대해 책임을 지고 있지 않다. 박근혜 대통령은 대선 후보로서 선거운동 기간 동안 4대강 사업에 대해 문제가 있으면 검증하고 보완해야 한다는 원론적 입장을 보여 왔다. 박근혜 정부가 들어서고 나서 이루어진 두 차례의 감사원의 감사는 박근혜 정부가 자체적으로 감사의 필요성을 느껴서 감사활동에 착수했다기보다는 시민단체와 언론의 문제제기, 국회의 요구로 이루어진 것이었다. 감사원 감사 결과를 바탕으로 야당과 시민단체의 고발이 이루어지고 국정조사에 대한 요구가 지속적으로 제기되고 있지만 정부와 여당은 이러한 요구를 수용하지 않고 있다. 즉, 박근혜 정부가 적극적으로 4대강 사업의 문제점을 확인해서 이를 시정하려는 노력이 적극적으로 이루어지고 있지는 않은 것이다.
감사원의 제2차 발표로 4대강 사업의 적절성에 대한 사회적 논란이 갈수록 커져가자 박근혜 정부 들어 국무총리실은 4대강 사업을 철저하게 재검증하는 전문가 중심의 검증단을 구성하겠다는 입장을 발표했다. 박근혜 대통령은 2013년 7월15일 수석비서관 회의를 주재하면서 “무리하게 추진돼서 국민 혈세가 들어간 부분에 대해서는 과감하게 정리할 필요가 있다”고 밝혔다. 이후 2013년 9월 6일 국무총리실 산하에 4대강 조사・평가위원회를 출범시켰다. 조사・평가위원회는 <표 5>에서 제시된 것처럼 토목구조와 지반, 수자원, 수환경, 농업, 문화관광 분야 민간전문가, 언론 및 갈등관리 전문가 등 13명으로 구성되었다. 이 위원회 출범 전 국무총리실은 시민사회단체와 몇 차례 면담을 하였고 당시 시민사회단체는 실질적인 조사 권한 부여, 독립된 사무국 설치, 충분한 예산, 4대강 사업의 탄생 과정 조사 등을 요구했지만 이러한 요구를 받아들이지 않은채 4대강 사업에 비판적이었던 전문가와 시민단체를 배제한 채 4대강 조사・평가위원회를 구성하였다. 4대강 조사・평가위원회 구성을 담당한 김동연 국무조정실장은 2009년~2010년에 이명박 정부의 대통령실 국정기획수석실 국정과제비서관으로 4대강사업을 실질적으로 추진하였고, 2010년~2012년 2월까지는 기획재정부 예산실장으로 재직하면서 이명박 정부의 4대강사업추진에 앞장섰던 이력이 있다. 또한 배덕효 공동조사평가위원장도 4대강저지범시민대책위원회가 발간한 “4대강 찬동인사 인명사전”에 올라가 있는 4대강 사업 찬성론자였다. 이 외에도 <표 5>에 제시된 것처럼 중립성이 의심되는 인사들이 위원으로 참여하여 4대강 조사・평가위원회는 객관성과 중립성을 충분히 담보하지 못했다.
이러한 위원 구성에도 불구하고 4대강 사업 조사・평가위원회가 1년4개월간의 조사 끝에 4대강 사업 안전성 등에 대해 2014년 12월 23일에 공식 발표한 검증 결과는 4대강 사업의 적절성 논란을 재점화하였다. 조사・평가위원회는 보 구조물 안전성. 치수 등 4대강 사업 효과, 수질영향, 생태공원 및 생태하천 적절성 등 주요 쟁점사업에 대한 검증 결과를 발표하였는데 4대강 사업 전반에 대해 “일정부분 성과를 거뒀다”고 평가하면서도 “충분한 공학적 검토 및 의견수렴 없이 제한된 시간에 서둘러 사업을 진행한데다 우리나라 하천관리 기술의 한계 등으로 일부 부작용도 나타나고 있다”고 밝혔다(4대강 조사・평가위원회, 2014). 보 구조물 안전성 평가와 관련해서는 기초 안전문제는 없는 것으로 판명되었다는 입장을 취하면서도 4대강 일부 보 아래 물받이공에서 야당과 시민단체에서 주장해온 ‘파이핑 현상,‘ 즉 누수현상을 확인했다고 밝혔다. 하지만 이러한 조사・평가위원회는 한 편으로는 4대강 사업의 문제를 지적하고 있지만 다른 한편으로는 일정부분 성과를 거뒀고 문제는 구조적인 것이라기보다 보완이 필요한 수준이라는 입장을 취하는 한계를 보였다. 4대강 사업 준공 후 시민단체들은 4대강복원범국민대책위원회를 구성하였는데 4대강범대위는 4대강조사평가위원회의 평가결과를 통해 4대강사업의 심각한 문제점이 드러났기에 “총체적 부실” 사업인 4대강사업에 대한 국가적 차원의 책임추궁과 재자연화가 필요하다고 주장하였다. 4대강조사평가위원회는 4대강 사업의 필요성과 타당성에 대한 평가는 물론 누가 어떤 방식으로 책임을 질 것인지, 잘못된 사업계획과 엉터리 환경영향평가, 사업타당성 평가에 대한 행정적-사법적-정치적 책임을 어떻게 물을 것인지, 훼손된 4대강을 어떻게 재자연화할 것인지, 마지막 남은 4대강 사업인 영주댐을 어떻게 할 것인지 아무런 방안을 제시하지 못한다는 점에서 한계를 보였다.
시민사회에서는 현재 4대강 사업에 대한 사법-행정-정치적 책임소재를 분명히 하기 위해 국정조사와 사법조치를 요구하고 있고 야당 또한 이른바 4대강 사업을 포함한 `4자방'(4대강·자원외교·방위산업 비리) 국정조사‘를 요구하고 있지만 여전히 제대로 된 검증과 책임 규명, 책임자들에 대한 법적 조치들이 취해지고 있지 않다. 박근혜 정부는 현재 심각한 환경문제와 재정 부담을 야기하고 있는 4대강 사업의 문제를 적극적으로 해결하려는 의지를 보이고 있지 않고 있으며 영주댐, 영양댐, 지리산댐 등과 같은 대형댐 건설과 지천 정비와 같은 4대강 후속 사업들이 지금도 추진되고 있다. 환경부는 4대강 사업 조사・평가위원회의 평가 결과가 나오자 ’후속조치추진단‘을 구성하여 위원회가 제기한 12개 개선과제에 대한 후속조치 세부추진계획을 수립하고 후속조치와 연계하여 본류 유입 오염지류・지천에 대한 수질 관리대책을 추진하겠다는 입장이다. 하지만 이러한 조치들로 4대강의 오염과 파괴를 막을 수는 없으며 후속사업들로 4대강은 지금도 신음 중이다. 심지어 최근에 박근혜 정부는 4대강 사업에 대해 감사와 조사를 벌이는 모습을 보이기도 했지만 규제완화의 일환으로 섬진강까지 추가한 5대강 천변 개발 계획을 추진하고 있는 것으로 드러나기도 했다(<그림 2> 참조). 또한 경제성장에 대해 관심으로 인해 환경 보전을 위해 개발을 제한했던 지역의 규제를 경제활성화를 위한 규제개혁이라는 명목으로 대폭 풀고 있다. 국토부는 이명박 정부에서 지자체별로 부여된 그린벨트 해제총량(532㎢) 중 남은 물량인 233.5㎢ 중 30만㎡ 이하 그린벨트 해제권한을 지자체에 부여하고 지역특산물 판매, 체험시설 허용 등의 입지규제를 완화하기로 했다. 실제로는 경계지역 그린벨트 해제 요건을 완화해 40만㎡가 늘어나서다. 그리고 2020년가지 단계적으로 해체하기로 했던 해제 물량을 2020년에서 5년 앞당겨 올해부터 2년 이내에 풀 계획이다. 총량이 제한되어 있다하더라도 큰 밑그림 없이 지자체에 해제 권한을 주고 단 기간에 해제하도록 함으로써 난개발 우려가 높아지고 있다.
2. 핵발전정책
에너지의 생산과 소비활동은 경제만이 아니라 대기오염과 수질오염, 해양오염, 토양오염, 해양열오염, 나아가 광공해와 전자파, 방사능오염까지 다양한 형태의 환경문제와 연결되어 있고 그 결과 사회갈등의 원천이 되기도 한다. 어떤 에너지 이용도 환경부하가 전혀 없지는 않지만 상대적 영향은 다르다. 제대로 관리되지 않았을 경우 환경영향이 가장 크며 미래세대와의 윤리문제에서 가장 많은 문제점을 안고 있는 것은 핵발전이다. 물론 석탄이나 석유도 다양한 환경문제를 안고 있지만 이 글에서는 핵발전에 초점을 맞추어서 현재의 민주주주의 위기와 핵발전 문제가 어떻게 연계되어서 문제를 야기하고 있는지 살펴보도록 한다. 핵발전 관련해서도 너무나 다양한 쟁점들이 존재하고 논의되어야 할 문제들이 다양하지만 여기에서는 국가에너지기본계획과 전력수급기본계획, 노후원전 수명연장, 신규 핵발전소 건설 결정 등의 과정을 집중적으로 다루기로 한다.
1) 국가에너지기본계획과 전력수급기본계획
국가에너지기본계획(이하 에기본)은 에너지정책 관련 최상위 국가계획으로, 에너지 관련 모든 분야를 망라해서 중장기 에너지정책의 기본 방향을 설정함으로써 다른 에너지 계획에 원칙과 방향을 제시하며 다른 에너지 계획과 체계적으로 연계하여 거시적 관점에서 개별 에너지계획의 방향을 조정하는 것을 목표로 한다. 에기본은 저탄소녹색성장기본법에 따라 20년을 계획기간으로 하여 5년마다 수립되는데 산업통상자원부에서 마련한 초안에 대해 관계중앙행정기관장의 협의와 공청회를 거친 후 국가에너지위원회와 녹색성장위원회, 국무회의 심의를 거쳐 확정된다. 에기본이 담아야 할 내용은 <표 6>에 제시된 것처럼 국내외 에너지 수요와 공급의 추이 및 전망에 관한 사항, 에너지의 안정적 확보, 도입ㆍ공급 및 관리를 위한 대책에 관한 사항 등이다. 1997년에 제1차 국가에너지기본계획(1997~2006년)이 수립되었는데 당시는 에너지합리화법에 근거를 두고 10년 이상의 기간에 대해 5년 단위로 수립하도록 되어 있었다. 2002년에 제2차 국가에너지기본계획(2002~2011년)이 수립되었다. 2008년에 근거법이 에너지기본법으로 바뀌면서 20년 이상 기간에 대해 5년 단위로 수립하게 되었고 이명박 정부에서는 근거법이 달라졌다는 이유로 다시 제1차 국가에너지기본계획(2008~2030년)으로 이름을 붙였으며 박근혜 정부 들어 2014년 1월에 제2차 국가에너지기본계획(2013~2035년)이 발표되었다.
전력수급기본계획은 전기사업법 제25조에 따라 2년 단위로 산업통상자원부 장관이 수립해야 하는 계획으로 전력수급의 기본방향, 전력수급의 장기전망, 전기설비 시설계획, 전력수요 관리, 그밖에 전력수급에 관하여 필요하다고 인정하는 사항 등을 담아야 한다(<표 6> 참조). 전기사업법 제25조 1항에 따르면 이 계획은 ‘전력수급의 안정’을 위하여 수립하도록 되어 있다. 정부는 2002년 제1차 전기본을 발표한 이래 2년 단위로 향후 15년간의 기간에 대해 전기본을 수립해 왔다. 전기본을 수립하기 이전에도 유사한 계획이 있었는데, 1991년 이전인 1985~1989년 사이에는 독점전력사업자인 한전이 “장기전원개발계획”을 수립하고 직접 이행하였다. 그러다 1991년 전기사업법을 전면 개정한 이후인 1991년부터 2000년 사이에는 정부가 장기전력수급계획을 매 2년마다 수립하고 한전이 이를 이행하는 방식으로 변화되었다, 하지만 이때까지도 내용적으로는 발전·송전·배전·판매의 독점사업자였던 한전이 자체적으로 계획을 수립하고 정부가 이를 승인하는 방식이었다. 그러다 발전부문에 경쟁한다는 이유로 한전의 발전부문이 여섯 개의 발전자회사로 나누는 방식의 전력산업구조개편이 추진된 2001년부터는 한전 발전 자회사들과 민간기업을 대상으로 “발전 설비 건설 의향 조사”를 실시해서 전기사업자의 사업계획을 반영하는 방식으로 전력수급기본계획을 수립해 왔다. 제6차 전기본은 2012년 말에 발표되었어야 했지만 새롭게 들어서는 박근혜 정부의 의향을 반영하기 위해 대통령직 인수위 시절을 지나고 박근혜 정부가 출범한 2013년 2월 25일에 발표되었고 박근혜 정부가 직접 수립해야 하는 7차 전기본은 이미 작년 말에 발표했어야 했지만 지금까지도 수립되지 못하고 있다.
제2차 에기본에서 정부는 수요관리 중심의 정책 전환, 분산형 발전시스템 구축, 환경・안전 등 지속가능성 제고, 에너지 안보 강화, 국민과 함께 하는 정책추진을 5대 중점과제로 확정하였다. 그리고 정책목표를 충족하기 위해 2035년까지 원자력을 29%, 신・재생에너지를 11%로 확대하기로 계획하였다. 제2차 에기본은 수요관리 중심의 정책전환이나 분산형 발전시스템 구축을 주요 기조로 삼았다는 점에서 긍정적인 점이 없지 않으나 여전히 에너지 수요, 특히 전력 수요의 지속적이면서 가파른 성장을 전망한 후 이를 충족시킬 에너지 구성을 계획하는 방식을 취한다. 기후변화를 비롯한 다양한 에너지 위기적 상황에서 에너지 수요를 줄이기 위해 에너지 수요의 정점peak이 언제가 되어야 하는지를 고민하고 이를 계획에 반영해야 하지만 그렇지 못하다.
이러한 에너지계획의 내용은 수립과정이 어떠하며 누가 그 과정에 참여하느냐와 연결되어 있다. 이명박 정부의 제1차 에기본과 박근혜 정부의 제2차 에기본은 수립 절차는 다소 달랐다. 제1차 에기본(2008~2030)의 경우, 에너지경제연구원에서 초안을 작성한 후 에너지정책전문위원회와 갈등관리전문위원회의 TF를 각각 10여 차례 실시한 후 간담회(9회), 워크샵(4회), 공청회(2회), 공개토론회(2회) 등을 통해 여론을 수렴하는 방식을 밟았다. 반면, 제2차 에기본(2014~2035)의 경우에는 초안 작성단계에서부터 최초로 산업계・시민단체・학계인사로 민관합동워킹그룹을 구성하여 계획 수립 초기단계부터 참여하여 권고안을 제출하는 방식을 취했다. 이 민간합동워킹그룹에서 권고안을 작성하여 정부에 제안하면 정부가 이를 반영한 정부안을 만들어서 공청회를 개최 다시 여론을 수렴하는 거치는 모양새를 취했다. 제2차 에기본은 초안 작성단계부터 시민사회 의견을 반영할 수 있는 통로를 만들었다는 점에 차이가 있었다. 민간워킹그룹은 총괄분과(14인), 수요분과(14인), 전력분과(13인), 원전분과(16인), 신재생(15인) 등 총 5개 분과로 이루어져 있었는데 각 분과에 2명의 시민단체 대표자들이 참여하였다. 핵발전 비중에 대해 민간워킹그룹은 토론을 통해 22~29%를 권고하였고 이후 정부가 이 중 29% 안을 반영하여 공청회(3회), 토론회(10회), 국회보고(3회)가 이루어졌다. 제2차 에기본의 경우 초안 작성에서부터 시민단체 대표자들의 참여로 시민사회의 의견을 다소나마 반영했기 때문에 진일보하다는 평가도 있었지만 시민단체 소속 위원이 각 분과별로 단 2인밖에 되지 않아 지배적인 의견에 크게 영향을 미칠 수 있는 수준은 아니었고 그나마 정부의 일방적인 독주를 다소 견제하면서 국가 의사결정과정의 정당성을 높여주는 역할을 하였다.
하지만 핵발전확대를 막는 데는 역부족이었다. <표 8>에 제시된 것처럼 현재로서도 우리나라는 핵발전 관련해서 이미 세계적으로 핵발전 대국으로서 상당한 위치를 점하고 있다. 시설용량과 핵반응로(원자로) 수로 세계 6위, 건설 중인 핵반응로 수와 핵발전량, (핵발전 10대 국가들 중에서) 발전량 중 핵발전 비중으로 세계 4위에다 핵발전 밀집도로는 세계 1위를 차지하고 있다. 그만큼 좁은 국토에 위험시설인 핵발전소를 조밀하게 입지시키고 있는 것이다. 핵밀집도가 한국보다 낮은 세계 주요 핵발전 국가들 중 핵발전 확대계획을 가지고 있지 않은 데 비해 우리나라는 현재도 조밀한데 지속적으로 확대할 계획으로 있어서 더욱 심각하다.
또한 고리원전의 경우 핵발전 주변지역인구가 340만 명에 달해서 세계적인 인구밀집지역으로 꼽힌다. 그런 인구조밀지역에 건설 확정된 원자로가 모두 가동되면 신고리 원전과 합해서 모두 12기 원자로가 입지하게 된다. 이렇듯 한 부지에 다수의 핵반응로가 집중적으로 입지하는 핵단지화는 주변지역에 위험을 가중시키며 혹시라도 사고가 발생한다면 국가 전체 전력 공급 안정성에 심각한 장애를 가져온다. 2015년 4월 현재 전세계에는 187개 핵발전소 부지에 443기의 핵반응로가 입지해 있다. 이들 중 6기 이상의 핵반응로가 밀집되어 있는 곳은 전체의 6%인 11개소에 불과하다. 우리나라의 경우 4곳의 핵발전소 부지가 모두 이 범주에 속한다. 국가 전체적으로도 밀집도가 높을 뿐 아니라 핵발전소 부지별 밀집도도 세계적이다. 세계 순위를 보면 울진이 핵반응로 6기 6216MW로 세계 2위, 영광(한빛원전 6기 6193MW)이 세계 3위, 고리(6기 5107MW)가 세계6위, 월성(6기 4809MW)이 세계7위다. 게다가 신고리 3,4호기, 신월성 2호기, 신한울 1,2호기가 건설 중이고 신고리 5,6,7,8호기, 신한울 3,4호기가 건설 준비 중이어서 부지별 밀집도 순위는 얼마 있지 않아 한국 부지들의 순위가 올라갈 것으로 예상된다(<표 9> 참조).
이러한 핵발전 확대계획에 대해 제6차 전기본(2013~2027)은 후쿠시마 핵발전사고 이후 처음으로 수립된 전기본이라 핵발전소의 추가적인 신규 건설에 대해서는 보류하는 모양새를 취했다. 하지만 이미 제5차 전기본에서 확정 반영된 핵반응로 11기(2013년 당시 건설 중인 6기와 건설 준비 중인 5기)는 그대로 추진하기로 하였다. 대신 정부는 2013년부터 2027년까지 전력 수요가 연평균 3.5%씩 증가할 것이란 전망으로 2013년 485,428GWh인 전력 소비량이 2027년이 되면 771,364GWh가 되어야 한다고 보았다. 다만 수요관리를 통해 전력소비량을 15% 낮춘다는 목표를 세운 후 이런 전력 수요를 충족시키기 위해 이미 확정된 핵발전소 건설 외에 석탄화력발전소 27기와 LNG 발전소를 23기 더 짓는 것으로 계획하였다. 2015년 파리에서 열리는 제21차 기후변화당사국 총회 개천 전에 모든 국가가 자발적 감축목표Intended Nationally Determined Contribution, INDC를 제출해야 하는 상황에서 한국 정부는 현재 제7차 전기본을 아직 확정하지 못하고 있다. 현재 시민단체 대표자들이 전력수급기본계획 수립을 위한 TF에 참여 중이다. (계속)
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6) 이명박 정부가 “보”라고 부른 구조물은 사실 “댐”이다. 원래 보洑란 “농경지에 물을 대기 위하여 소규모의 둑을 쌓고 흐르는 냇물을 막아 두는 저수시설”을 말한다(네이버 백과사전). 즉, 보란 농업용수로 쓰기 위해 작은 시냇물을 막아서 만든 작은 규모의 저수시설이다. 또한 김정욱(2010)에 따르면 이명박 정부가 보의 영문표기로 사용한 weir는 둑 가운데 일부를 터서 물을 흘러 보내는 시설이나 유량을 계산하기 위하여 일정한 모양의 홈을 파서 높이를 재는 경우의 시설물을 일컫는다. 이는 이명박 정부가 만든 ‘보’와는 다른 것이다. “댐”이란 용어가 사회적으로 야기할 수 있는 파장을 사전에 차단하고 오히려 보가 가진 자연스런 이미지를 차용하려는 의도인 것이다.
7) 4대강 본류 강바닥을 준설하여 수심이 평균 5~6m로 깊어졌고 그 결과 본류와 지천 바닥의 표고 차이가 커짐으로써 지천의 물이 본류와 만나는 합수부에서 마치 폭포수처럼 떨어지게 되었다. 이 때 지천의 강물 흐름이 거세지면서 지천 바닥이나 양 측면 제방이 붕괴되고, 지천 상류로 이런 붕괴현상이 계속 진행되는데 이를 역행침식이라 부른다.
8) 세굴현상이란 토사가 흐르는 물에 쓸려나가 강바닥이 움푹 파이는 현상을 말한다.
9) 감사원은 세부계획 수립과 이행실태(1차), 주요 시설물 품질과 수질관리 실태(2차), 설계 시공 일괄입찰 등 주요계약 집행 실태(3차), 매장문화재 조사와 보호실태(4차)를 중점적으로 감사했다.