1. 그들은 왜 여전히 굶주리는가?
“이제 여긴 모든 게 나아졌다. 부유한 농부들은 하루에 두 끼를 먹고 가난한 사람들도 하루에 한 끼는 먹을 수 있다.”― 에티오피아 임디비르Imdibir의 소농
“한 달에 식료품비가 못해도 125~175달러 정도가 든다. 월말 즈음이 되면 진짜 어렵다. 알다시피 우리 집에는 십대가 셋이라, 월말이 되면 애들에게 필요한 걸 다 마련해주려고 나는 하루 한 끼로 줄이고 있다.”― 미국 캔터키주 루이스빌의 무직 여성
굶주림 지도 그리기
에티오피아, 미국을 비롯해 어디든 빈곤이 있는 곳에서는 기아 또한 발생할 가능성이 있다. 기아는 조용히 존재하다가, 갑자기 터져 나온다. 2008년 3월, 아이티에서는 성난 군중이 대통령궁national palace 앞에 모여 급상승하는 식량 가격에 항의했다. 아이티 사람 중 3분의 2가 하루 수입이 2달러 미만이다. 극빈층은 흙, 기름, 버터로 만든 진흙 케이크를 먹고 산다. 대통령 르네 프레발RenePreal은 휴대전화를 살 돈이 있으면 가족을 먹여 살릴 능력이 있을 것이라며 그들의 항의를 묵살했다.(레이시Lacey, 2008) 항의 군중은 이러한 냉담한 발언에 대응해 대통령궁 주위를 돌면서 굶어 죽는다고 소리를 질렀다. 뒤이은 폭동에서, 식량 창고를 습격하는 동안 다섯 명이 사망했다. 아이티 의회는 총리를 해임했고 정권은 무너졌다. 몇 주 뒤 프레발은 쌀값 15% 인하를 발표했다.
그해 봄, 밀과 쌀, 옥수수 가격이 2006년 수준의 두 배로 오르면서 전 세계적으로 기아 항의 시위가 확산됐다. 기아 취약성이 수십 여 나라의 대통령궁 정문을 강타했고, 정부는 비상 대응을 하느라 분주했다. 그러자 전 세계적인 관심이 식량 위기에 집중됐고, 많은 사람이 기아가 왜 그리 많으며, 왜 그렇게 확산됐는지 묻기 시작했다. 이 책은 이러한 질문과 염려에 대한 응답이다. 기아의 근원과 지형에 초점을 맞추며, 오늘날 세계적으로 불필요한 고통을 이해하고 근본적으로 퇴치하는 데 필요한 통찰을 제공한다.
전 세계 모든 사람이 건강한 식단을 누릴 만큼 충분한 식량이 생산된다. 그러나 세계 인구 60억 명 중 10억 명가량이 기본적 칼로리 필요량보다 너무 부족한 양을 먹고 있으며,(USDA 2008, 3쪽) 20억 명은 건강에 위협을 받을 정도로 특정 비타민 또는 미네랄이 부족한 식단을 섭취하며 살고 있다.(WHO, 2008h) 개발도상국 아동의 30%가량이 기아로 인해 신체 발달이 부진하고, 매년 다섯 살 이하 아동 800만 명이 빈약한 영양과 질병의 상호작용으로 사망한다.3 수백 만 명이 매일 식량 부족으로 고통 받는 한편 많은 양의 곡물이 바이오 연료, 동물 사료, 감미료를 만드는 데 사용되고 있다.
풍족한 식량과 광범위한 기아가 공존하는 상황은 어려운 수수께끼를 제시한다. 이것을 풀기 위해, 이 책은 두 가지 근본적인 질문을 던진다. ‘기아가 발생한 곳은 어디인가?’ 그리고 ‘그들은 왜 굶주리는가?’ 이 두 가지 질문에 답하다 보면, 세 번째 질문이 곧바로 떠오른다. ‘기아는 불가피한가?’
기아의 지형을 지도로 그리는 데는 개념적이고 방법적인 어려움이 동시에 제기된다. 기아는 어떻게 측정할 수 있는가? 수많은 지표가 존재한다. 그 지표들은 기아를 정확히 어떻게 설명하고 위치 짓는가? 이 책은 가장 흔히 사용되는 지표들의 강점과 약점을 검토한 다음, 대안적 측정법으로서 기아 취약성 지수Hunger Vulnerability Index, HVI를 제시한다. 기아의 분포를 지도로 표시한 다음에는, 그 요인을 살펴본다. 한 나라 안의 성적 불평등 또는 인구 증가와 같은 요인들과 그 나라의 기아 취약성 사이에 관련이 있는지 여부를 판단하기 위해 사회적, 정치적, 경제적, 환경적 주제들을 다룰 것이다.
2008년 30여 나라에서 일어난 수십 만 명의 식량 항의 시위는 기아의 위기에 처한 상태를 뜻하는 기아 취약성이 만연해 있으며 긴급한 주의가 필요하다는 사실을 드러냈다. 2008년 식량 위기에 관한 국제연합 정상회담에서 벌어진 논쟁은 세계 기아 문제의 복잡성을 보여주었다. 세계은행World Bank과 국제연합 식량농업기구United Nations Food and Agriculture Organization, FAO 같은 국제기구들은 저소득 국가의 농업 발전을 위한 기금 증대와 식량 가격 상승inflation을 완화할 무역 정책 개혁을 촉구했다.(BBC 뉴스, 2008년 6월 5일) 비정부기구 옥스팜 아메리카Oxfam America는 부유한 나라의 농업 보조금과 바이오 연료 정책이 세계 기아에 영향을 미치며, 개혁이 필요하다고 선언했다.(옥스팜, 2008) 소규모 농업 단체 비아 캄페시나Via Campesina 같은 시민사회단체들은 전 지구적 식량 위기가 지난 수십 년간 부유한 나라들이 자국의 잉여 생산물을 시장에 쏟아부어 현지 농부와 가족농 생산을 약화시키도록 허용한 무역 ‘자유화’ 정책의 결과라고 설명한다.(비아 캄페시나, 2008) 그리고 많은 사람들은 단순히 인구가 너무 많아 식량 생산자원의 필요량이 너무 높을 거라는 생각에 기반을 두고 인구 증가가 기아의 주요한 요인이라는 견해를 유지해왔다. 문제의 복잡성이 만만치 않다.
기아의 뿌리는 복잡하게 얽혀 있지만, 빈곤과 사회적 취약성은 언제나 기아와 밀접한 연관이 있다. 물리적 환경, 사회적 기준, 기술, 시장 조건 모두가 기아 취약성의 요인이 된다. 그러나 이러한 요소에만 집중하다보면 그 영향을 완화 또는 악화시키는 정부와 정치경제학의 역할이 가려질 수 있다. 이 책은 정부와 정치경제학을 핵심적으로 다루면서, 주민들 스스로 자신이 처한 환경을 극복하도록 내버려두는 정책이 기아의 궁극적인 원인이라고 본다. 지도와 설명, 도표, 사진은 이러한 개념적 접근에 따라 배치했다.
이 책의 첫 번째 목적은 사람들을 위기에 처하게 하는 조건을 토의하기 위해 기아의 지형도를 보여주는 것이다. 두 번째 목적은 세계의 기아를 줄이기 위한 국제적인 노력에 기여하려는 것이다. 1996년 세계식량정상회의World Food Summit에서, 186개국 정상은 전 세계 영양 부족 인구의 절대수를 2015년까지 절반으로 줄이는 결의문을 채택했다. 이 목표는 이후 국제연합에 의해 새천년개발목표Millennioum Development Goals, MDG로 변형되어 계승됐다. MDG의 가장 첫 번째 목표는 전 세계에서 기아로 고통 받으며 하루 1달러 미만으로 살아가는 사람들의 비율을 절반으로 줄여 빈곤과 기아를 근절하는 것이다. 이 책은 식량 안정성 정책과 제도를 개발하는 사람과 기관을 지원하기 위해 기아의 인적 지형도에 대한 정보를 제공한다.
세 번째 목적은 교사와 학생, 그 밖의 영양, 인구와 건강, 인권, 빈곤, 국제 개발에 대한 의견과 행동을 전달하려는 사람에게 교육적 교재를 제공하기 위한 것이다. 기아는 발생하는 사회와 지역에 대해 아주 많은 것을 알려주는 복합적인 현상이다. 뒤의 지도들은 기아에는 지형도가 있음을 보여준다. 기아는 주로 사회적 불평등이 심하고 빈곤이 만연한 나라에서 발생한다. 우리는 이 작업을 통해 독자가 전 세계의 기아를 더 깊이 이해하기를 바라기 때문에, 풍요 속의 빈곤을 유발하는 조건을 바꾸기 위한 하나의 방법으로서 지도를 그린다.
기아의 근원
2008년의 식량 가격 항의 시위는 기아가 근본적으로 빈곤과 사회적 취약성에 기인한다는 것을 드러내주었다. 사실, 기아는 빈곤의 가장 분명한 표현일 수 있다. 그리고 빈곤의 요인이 남아 있는 한, 기아는 지속될 것이다. 그림 1.2는 빈곤이 사회적 기관들을 통해 나타나는 자원, 기술, 권력관계의 상호작용에 뿌리를 두고 있음을 보여준다.
모든 사회는 일련의 자원을 갖고 있다. 한 사회의 자원 기반에는 삼림, 광물, 물, 토양 같은 천연자원이 있고, 운송 기반시설과 공공설비와 같은 구축 자본built capital도 있다. 인적자산human asset은 교육과 건강으로 인해 증진되는 개인의 생산적 역량으로 또 다른 종류의 자원을 구성한다고 볼 수 있다.
기술은 주어진 자원 기반으로부터 무엇을 그리고 얼마나 많이 생산할 수 있을지 한계를 설정한다. 한 사회가 신기술을 개발하면 내부 자원으로 식량 또는 여타 재화를 더 많이 생산할 수 있다. 자원과 기술의 변화는 연관이 있다. 예를 들어, 인적자산이 풍부하면 천연자원인 자원 기반 요소들을 보존(또는 소진)할 수 있는 신기술 개발을 촉진할 수 있다.
모든 사회에는 자원 분배와 기술 사용을 관장하는 일련의 기관, 또는 공식적 비공식적 규정이 존재한다. 중요한 기관은 정치적 과정과 시장 거래 조건에 영향을 미치는 곳이다. 선거 방식, 국제무역 규제, 식량 가격 조정, 토지 소유 체계 등이 그 예다. 이러한 규정들은 한 사회의 권력관계를 반영하는 경우가 많으며, 또한 자원 할당에 관한 권력의 배분에 영향을 미친다. 자원과 기술이 무엇을 생산할 것인가를 결정짓는다면, 기관과 권력의 관계는 정확히 무엇을 생산하고 누가 그것을 가질 것인가를 결정한다.
어떤 사회에서든, 정치경제적 기관들은 사용 가능한 자원과 기술로부터 생성되는 공적 및 사적 재화와 서비스를 결정한다. 공적 재화에는 시민이 공유하는 보건, 교육, 위생, 법률 집행 체계와 같은 것이 포함된다. 사적 재화와 서비스는 의복, 곡식, 자동차, 머리모양과 같이 개인이 소유하는 것이다. 공적 및 사적 재화의 양, 형태, 분배가 기아의 영향 범위를 결정짓는다. 생산이 너무 부족하거나, 공적 재화와 서비스의 분배가 불평등하거나, 경제적 생산물이 매우 불균등한 방식으로 배분되면 빈곤이 발생할 수 있다. 어떠한 경우든 간에, 빈곤과 기아는 재화와 서비스의 분배에 영향을 주는 자원, 기술, 권력관계가 상호작용한 결과다.
빈곤과 사회적 취약성은 자격권entitlement 개념을 통해 기아와 연관된다. 1998년 노벨경제학상을 수상한 아마티아 센Amartya Sen은 개인의 자격권을 한 사람이 법적 통로를 통해 얻을 수 있는 것들의 다양한 조합으로 정의했다. 일부 가구가 자신이 가진 자격권으로는 가족 모두에게 충분한 식량을 보장하지 못하는 상태에 처하도록 재화와 서비스가 배분될 때 기아는 불가피하다. 자격권은 공적 및 사적 재화와 서비스의 가용성에 달려 있다. 한 가구가 사적 소득의 차원에서는 극도로 가난할 수 있지만, 공적 서비스가 유용한 식량을 보장해줄 경우, 그 가구의 자격권에는 영양상의 문제를 피하기에 충분한 식량이 포함되어 있는 것이다. 브라질의 기아근절계획Zero Hunger Project은 빈곤 가구에 식량 안정성을 보장하기 위해 설계된 공적 제도의 한 사례다. 미국의 식품권Food stamp은 빈곤층의 자격권을 확대함으로써 기아를 방지하려는 또 다른 노력을 보여준다.
빈곤은 보통 가구 단위에서 정의된다. 한 가구가 가진 자격권으로 식량과 주거와 같은 기본적인 필요를 확보하기 어렵다면 그 가구는 빈곤 상태에 있는 것이다. 이와 반대로, 기아는 가구 내의 개인이 겪는 문제다. 특정하게 열악한 조건과 사태가 발생하면, 빈곤 가구의 구성원은 기아로 내몰릴 수 있다.
전 세계적으로 많은 사람들이 영양실조를 가져올 만한 빈곤 상태에서 살고 있다. 이러한 조건에는 가구 내의 일부 구성원을 배제할 수 있는 불평등한 가내 분배, 그리고 충분한 식량 섭취에도 불구하고 설사병을 피할 수 없어서 영양 상태가 부실해질 수 있는 열악한 위생 체계도 포함된다. 기아를 더욱 만연하게 만드는 빈곤을 악화시키는 조건의 목록은 길다. 몇 가지 사례가 앞의 그림 1.2에 포함되어 있다.
빈곤층은 기아에 대한 빈곤의 영향을 심화시키는 지속적인 조건뿐 아니라, 비극적인 사건의 결과로 기아에 더 취약해질 수 있다. 무력 충돌(수단 전쟁), 환경적 재앙(동남아시아 쓰나미), 시장 충격(전 세계적인 식량 가격 상승)과 같은 것이다. 이처럼 격변하는 사건들은 한 가구의 자격권을 무너뜨리고, 빈곤을 악화시키며, 일부 또는 모든 구성원을 기아에 처하게 만드는 요인이 될 수 있다. 상당수의 주민에게 영향을 주는 사건이 발생하고, 정부가 구호 노력을 통해 그들의 자격권을 회복시키지 못하면 기근이 발생한다.
그림 1.2에 그려진 요소들은 고정되어 있지 않다. 시간이 흐르면서 발생하는 중요한 영향이 그림에 가는 선으로 표시되어 있다. 예를 들어, 자원이 잠재적인 생산과 식량 소비를 파악하는 데 도움을 준다면, 영양실조의 발생 범위 또한 자원 기반에 직접적인 영향을 준다. 영양 결핍은 정신적이고 신체적인 발달, 질병률, 사망률(인적 자산)에 영향을 주며, 불충분한 식량 분배는 일부 가구의 천연자원(종자, 가축)을 소모하게 한다. 빈곤이 기아를 유발할 가능성을 높이는 이러한 악화된 조건들은 자원 기반뿐 아니라, 궁극적으로는 빈곤률에 영향을 준다. 예를 들어 교육받지 못한 여성은 좋은 일자리를 찾고 필요한 식량을 구입하기가 어렵기 때문에, 빈곤이 기아에 미치는 영향이 교육 기회가 제한된 여성에게 집중될 수 있다. 여성의 낮은 교육 수준은 또한 인적 자산을 갉아먹고, 비록 현재에 기아가 발생하지 않더라도 미래의 빈곤을 유발할 수 있다.
공적 및 사적 재화가 자원, 기술, 기관에 미치는 영향도 있다. 예를 들어, 공적 교육과 연구가 더욱 폭넓게 수행되면 신기술 개발을 촉진할 수 있다. 사적 재화와 서비스의 배분은 기관에 압력을 가하고 권력관계를 변화시킬 수 있다. 공적 대 사적 투자의 혼합은 기반시설 개발 형태와 주민들의 건강과 교육을 결정할 수 있다.
그림 1.2는 또한 기아 문제의 근원과 발생을 여러 가지 수준으로 표시한다. 영양실조와 기아는 개인이 겪는 반면, 기아를 유발하는 빈곤은 가구 차원의 문제다. 빈곤에 영향을 미치는 기술, 자원, 권력관계는 국가적 차원에 속한다.
그림 1.2에 제시한 개념 틀은 전 세계적인 빈곤과 기아의 요인을 대단히 단순화한 것이다. 그렇지만, 핵심 변수들과 빈곤의 발생 범위 사이의 관계는 선명히 드러난다. 빈곤이 빚어내는 결과는 무력 충돌, 가뭄, 홍수, 기타 재앙과 관련된 인도주의적 위기로 인해 더욱 악화된다. 뉴스는 식량 위기를 다룰 때 전형적으로 이러한 악화된 조건과 비극적인 사건을 강조한다. 기아는 이러한 요인들과 연관되어 있을 때가 많지만, 궁극적으로는 주민들을 취약하게 만드는 더 큰 범위의 정치경제적 힘과 연결되어 있다.
기아 취약성의 정치경제적 측면을 논하는 사회과학 문헌은 아주 많다.(스콧Scott. 1976; 센, 1981; 와츠Watts, 1983; 국제연합, 1997) 이러한 연구들은 기아를 설명하면서 공통적으로 세 가지 형태의 요인을 구분한다. 기아의 즉각적인 요인은 식량 소비량 부족과 질병이다. 영양실조와 질병의 근본적인 요인에는 빈곤, 불평등한 의료 서비스와 위생, 아동 식량 섭취와 보건 처치 부족이 포함된다. 궁극적인 요인으로는 더욱 폭넓은 사회적 정치경제적 맥락을 아우르며 권력과 계급관계, 경제적 배분, 이념, 자원, 기술을 포함시킨다. 우리가 만든 틀(그림 1.2)에서는 가장 중요한 기아의 근원으로 빈곤과 자격권 부족을 강조한다. 빈곤과 자격권 부족은 자격권을 결정짓는 정치경제학을 형성할 개인과 집단의 역량을 나타내는 자력화empowerment의 개념을 통해 기관 및 권력관계와 연결된다.(와츠와 볼Bohle, 1993; 리봇Ribot 1996). 기아 취약성은 따라서 특정한 정치경제학 속에서 주민들이 식량 부족으로 내몰리기 쉬운 정도를 측정한다. 주민이 정부를 의지하기 어렵고 자격권이 약한 경우 취약성은 높을 것이다. 역량 있고 능동적인 정부와 강력한 자격권이 결합되면 취약성은 낮을 것이다.
2007년 2월, 수만 명이 값비싼 또르띠야tortilla 가격에 항의하며 멕시코시티의 거리를 행진했다. 멕시코 주식의 가격이 석 달 사이 40% 올라, 빈곤 가구들은 매일 소득 중 상당 부분을 식량에 소비해야 했던 것이다. 가격 상승은 미국 에탄올 산업의 옥수수 수요가 크게 오른 것이 부분적 원인으로, 십 년 사이 옥수수 가격을 최고치에 이르게 했다.(맥킨리McKinley, 2007) 멕시코에서 일어난 이 위기의 직접적인 요인은 식량이 빈곤 가구가 충분히 소비하기에는 너무 비싸졌기 때문이었다. 근원적인 요인은 빈곤이었다. 멕시코인 여섯 명 중 한 명은 국내 빈곤선 미만으로 살고 있어, 식량, 의복, 주거의 최소한의 필요를 채우기에는 버는 돈이 너무 적었다. 이처럼 만연한 빈곤이 옥수수 가격 상승 당시 많은 사람들을 기아에 취약하게 했다. 멕시코 기아의 궁극적인 요인은 인구 중 부유한 10%가 국민소득의 40%를 차지하고, 빈곤한 10%는 총 소득 중 1.5%만을 갖는 왜곡된 소득 분배에 있다. 시장 충격에 대한 대대적인 저항에 대통령 펠리페 깔데론Felipe Caldero은 즉시 양보하여, 평소의 자유 시장 옹호 입장과는 반대로 옥수수가루 가격 상한을 설정했다. 힘을 얻은 시위대의 요구는 한층 더 나아가, 멕시코 농부와 소비자를 해외 가격변동으로부터 보호하기 위해 북미자유무역협정North American Free Trade Agreement 재협상을 요구했다. ‘식량 주권food sovereignty’이라는 민족주의적 깃발 아래, 시위대는 멕시코 정치경제학의 재구조화를 목표로 삼았다. 또한 시위대는 기아의 근원, 그리고 높아진 취약성을 감소시킬 수 있는 정책을 요구하고 있었다. 이러한 요구와 확실한 양보는 정치경제학, 자격권, 취약성을 형성하는 데 있어서 정책과 이념의 중요성을 드러내준다.
(본문 중 일부)
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