책 읽는 사회를 위한 북매거진

홍성수 │ 숙명여자대학교 법학부 교수

1. 문제상황

소위 ‘블랙리스트 사건’은 특정한 정치적 성향을 이유로 특정인이나 특정 단체를 정부 지원 대상에서 배제하도록 리스트를 만든 사건 정도로 정리해볼 수 있을 것이다.

언론보도에 따르면, 현재 문제가 된 사업은 한국문화예술위원회가 주관하는 ‘우수문예지 지원사업’, ‘다원창작예술 지원사업’, ‘공연예술창작 및 발표공간 지원 사업’, 영화진흥위원회의 ‘예술영화진흥사업’, 한국출판문화산업진흥원의 ‘세종도서(옛 문화부 우수도서) 선정·보급 사업’ 등이며, 교육계(대학총장) 블랙리스트, 역사학계 블랙리스트 등이 있다는 의심도 제기되고 있는 상황이다.

사실 정부의 각종 지원 사업에서 특정한 정치성향을 가진 사람들이 불이익을 겪는다는 의혹은 제기된 것은 이번이 처음은 아니다. 일례로 이명박 정부 시절에도 한국연구재단 지원사업에서 일부 연구자들이 블랙리스트로 인해 배제되었다는 의혹이 제기된 바 있다. 이렇게 ‘사건화’된 경우는 아니더라도, 알게 모르게 ‘보이지 않는 힘’이 작용한다는 의심은 있었다. 하지만 이번 블랙리스트 사건이 충격적인 이유는 노골적으로 ‘리스트’까지 만들어서 조직적으로 특정인/단체를 배제시켰다는 점에 있다. 친정권 성향의 심사위원들을 배치하여 자연스럽게(?) 어떤 경향성을 유도한다거나, 심사기준을 특정 세력에게 불리하게 정하는 정도도 문제가 될 수 있지만, 이 정도라면 원인과 결과 사이에 인과관계가 불분명하고, 형식적인 공정성이 작동하면서 극단적인 차별과 배제는 발생하지 않는다. 특정한 정치성향을 가졌다는 이유로 약간의 불이익을 겪을지언정 원천적으로 배제되지는 않는다. 하지만 블랙리스트는 특정한 정치성향을 가진 개인/단체들이 원천 배제되도록 노골적인 조치를 취했다는 점에서 그 충격이 더욱 큰 것이다.

2. 문제의 핵심

1) 정부 지원 사업의 본질

문제가 된 것은 이른바 ‘정부 지원 사업’이다. 정부가 민간에게 지원을 하는 사업인데, 이러한 지원 사업의 목적을 먼저 살펴볼 필요가 있다. 일례로, “2014 공연예술창작 및 발표공간 지원 사업”와 “우수문예지 발간지원 사업” 공고를 보면 다음과 같이 되어 있다.

[ 공연예술창작 및 발표공간 지원 ]
사업목적 _ 민간이 운영 중인 공연예술(연극, 무용, 음악, 전통예술)분야 전문공간을 지원하여 예술가(단체)에게 안정적인 창작기반을 제공
지원신청자 _ 연극·무용·음악·전통예술 - 각 분야별 공연을 발표할 수 있는 공간을 소유하거나 임차하고 있는 예술단체 및 개인(전용 소극장, 복합공간, 무용스튜디오 등)

[ 우수문예지발간지원 ]
사업목적 _ 문학 창작 활동의 중요한 토대인 문예지 등 우수한 문학 분야 전문지의 발간을 지원하여 문학 창작 및 비평 활동 활성화에 기여
지원신청자 _ 문예지 또는 기관지를 발간하는 문학단체 및 출판사

[ 다원예술창작지원 ]
사업목적 _ 사회문화적 통섭의 시대적 환경에 부응하는 새로운 예술 활동을 지원하여 다원적 예술의 담론생산과 창작 기반을 조성함
지원신청자 _ 실험성과 다원적 예술 창작을 추구하는 예술인 및 예술단체

정부지원사업은 정부가 문화의 진흥·활성화를 위해 일정한 재정을 지원하는 사업이다. 헌법상 ‘문화국가원리’를 실현하기 위하여, 국가가 문화를 보호·진흥하는 것이라고 할 수 있다. 여기서 중요한 것은 국가가 문화에 직접 규제나 개입을 하는 것이 아니라, 문화의 조성, 육성, 진흥을 위한 ‘지원’을 한다는 점이다. 이것은 결국 문화의 ‘다원성’을 증진하기 위한 개입이라고 해도 무방하다. 민간 자율에만 맡겨졌을 때 사장되기 쉬운 소수문화를 보호함으로써 다양한 문화 생태계를 조성하는 것이야말로 정부 지원의 가장 큰 목적이기 때문이다.¹⁾

이 때 중요한 것은 국가 개입의 방법이다.²⁾ 국가로부터 자유로워야할 문화영역에 대해 국가가 개입한다는 것 자체에 중대한 위험이 도사리고 있다. 국가가 직접 문화를 집행하거나 지배하는 것이 아니라, 육성·진흥하는 식으로 ‘배후’에 머문다는 것이 핵심이지만, ‘불개입’이 아닌 한, 어떤 식으로든 국가가 ‘개입’할 수 있는 ‘다리’가 놓여진다. 그리고 이 다리가 있는 한, 국가의 문화지배 가능성은 배제할 수 없다. 그래서 문화국가원리를 설명할 때 국가개입은 언제나 ‘최소한’이어야 하고, ‘간접적’이어야 한다는 점이 강조된다.

한국의 ‘정부 지원 사업’에서 국가 개입을 적절한 수준에서 통제하는 방법은 대개 ‘위원회’가 결정하게 하는 것이었다. 사업 선정을 무슨무슨 ‘선정 위원회’에 맡기거나 아예 기금 운용 자체를 어떤 위원회나 정부출연기관·재단에 위임하기도 한다. 물론 그 위원회 위원 임명은 대통령이 갖게 된다. 고도의 정치적 중립성이 요구되는 사법부나 국가인권위원회, 방송통신위원회 같은 것들은 의회 소수파(야당 몫)의 추천 또는 국회 동의절차를 통해 대통령의 권한이 통제되지만, 문화 관련 각종 위원회나 선정위원회는 기본적으로 대통령의 직간접적으로 임명하게 되어 있다. 예컨대, 문화예술진흥기금을 운용하는 문화예술위원회는 비영리 특수법으로서 위원은 “문화예술에 관하여 전문성과 경험이 풍부하고 덕망이 있는 자” 중 15명을 문화체육부장관이 위촉한다 (문화예술진흥법 참조). 위원장은 임원추천위원회의 추천을 받기는 하지만, 추천위원회는 비상임이사와 이사회가 선임한 위원으로 구성하기 때문에 결국 문체부로부터 자유로운 구조는 아니다.

제도로만 본다면 공정성을 확보하기 위한 완벽한 구조는 아니다. 제도를 좀 더 손질해서 공정성을 강화할 수는 있겠지만, 아무리 제도를 잘 다듬어도 정부 입김을 원천 봉쇄하는 ‘제도’는 있기 어렵다. 결국 제도의 빈틈을 채우는 다른 기제들이 있어야 한다는 것이다. 이상적인 얘기지만, 장관이 위원들을 선임할 때, 특정한 정치적 목적을 배제하고, 법에 따라 ‘전문성, 경험, 덕망’을 갖춘 자를 위원으로 공정하게 선임한다면 별 문제가 생길리 없다. 민주적인 정치, 건강하고 힘있는 문화예술계, 책임있는 관료사회 등이 제대로 작동한다면 제도의 빈틈을 채우는 것은 불가능하지 않을 것이다.

2) 블랙리스트 사건의 문제

위와 같은 점에서 보면, 블랙리스트 사건은 ‘정부 지원 사업’의 취지와 목적에 정면으로 반하는 것이다. 일단, 국가 차원에서 지원해야 할 문화분야는 소수파이기 마련이고 다수와 주류에 도전하는 경향성을 갖는데, 이 대목에서 지원받아야할 문화분야는 정권과 대척점에 놓일 가능성이 생긴다. 그런데 정권이 이 부분을 특정한 의도를 가지고 규제하려고 든다면, 문화 지원 사업의 취지에 정면으로 반하는 결과를 초래하게 된다. 그래서 국가의 문화 지원과 관련해서는 국가 개입의 최소성/간접성이 유난히 강조되는 것이다.

그런데 블랙리스트 사건은 제도의 빈틈을 교묘하게 파고드는 것도 아니고, 특정 정치 세력에 대해 아예 노골적으로 리스트를 만들어 원천 배제함으로써, ‘정부 지원 사업’의 취지와 그 시행을 위한 제도 자체를 완전히 무력화시킨 것이다.

3. 법적/정책적 해법

일단 블랙리스트 사건의 재발을 막는 해법이 일차적으로 중요할 것이다. 하지만 블랙리스트와 같은 극단적인 사건은 발생하지 않는다고 해도 여전히 문제인 것들까지도 함께 다뤄야 한다. 그것이 블랙리스트와 같은 사건을 더욱 원천봉쇄하는 방법이 될 것이다.

1) 제도적 해법: 사업 선정 방식의 개선?

앞서 ‘정부 지원 사업’을 운용하는 제도가 불완전하다는 점을 지적했지만, 사실 제도 자체를 개선하는 것은 쉬운 일이 아니다. 여러 위원회들을 죄다 여야 의석 수 비율대로 추천하는 것도 현실적으로 쉽지 않고, 또 그렇게 해서 과연 더욱 공정해질지도 모를 일이다. 위원 선임 절차를 투명하게 하게 위해, 위원들을 추천하는 후보추천위원회를 강화해도, 어차피 그 추천위원회 역시 정부 입김으로부터 완전히 벗어나긴 어렵다. 그렇다고 각종 기금 운용을 민간에 전적으로 맡기는 것도 쉽지 않다. 정부가 어떻게든 관여하는 한, 개입을 위한 ‘다리’는 놓여질 수밖에 없다. 지금보다 좀 더 투명하고 공정하게 제도를 손질하는 것은 필요하다.³⁾ 일례로, 한국문화예술위원회에서는 블랙리스트 사건에 대해 사과하면서, 심사위원 선정 방식의 투명성 강화, 불만사항 신고 접수를 위한 옴부즈만 제도 등을 도입하겠다고 발표했다. 문제는 앞서 설명한대로 그것만으로는 완전한 해법이 될 수 없다는 것이다. 결국 제도의 빈틈은 앞서 얘기한 민주적인 정치, 건강하고 힘있는 문화예술계, 책임있는 관료사회가 채울 수밖에 없다. 법/정책은 이것이 작동하기 위한 여건을 제공할 뿐이다. 이를 위해 블랙리스트 사건과 직접적으로 관련된 것들을 일변하면 다음과 같다.

2) 문화기본법 개정

2017년 2월 13일 발의된 문화기본법 일부개정법률안(유은혜의원 대표발의)에 따르면, 문화기본법 제4조의 차별받지 않는 문화권의 내용에 ‘정치적 견해에 따른 차별금지’를 포함시키자는 것이다.

【현행 문화기본법】
제4조(국민의 권리) 모든 국민은 성별, 종교, 인종, 세대, 지역, 정치적 견해, 사회적 신분, 경제적 지위나 신체적 조건 등에 관계없이 문화 표현과 활동에서 차별을 받지 아니하고 자유롭게 문화를 창조하고 문화 활동에 참여하며 문화를 향유할 권리(이하 “문화권”이라 한다)를 가진다.

【개정법률안】
제4조(국민의 권리) 모든 국민은 성별, 종교, 인종, 세대, 지역, 사회적 신분, 경제적 지위나 신체적 조건 등에 관계없이 문화 표현과 활동에서 차별을 받지 아니하고 자유롭게 문화를 창조하고 문화 활동에 참여하며 문화를 향유할 권리(이하 “문화권”이라 한다)를 가진다.

“블랙리스트 방지법”이라는 거창한 별명이 붙었지만, 사실 선언적인 규정이다. 그렇다고 의미가 없다는 얘기는 전혀 아니다. 문화기본법을 이렇게 개정함으로서 정치적 견해에 따른 차별이 다시는 있어서는 안된다는 점을 분명하게 하고 의지를 다지고, 이를 구체적인 정책으로 귀결시키면 된다. ‘선언’은 유의미하지만, ‘선언’에 머물면 아무 것도 아니다. 다만, 블랙리스트 사건의 교훈이 . 비단 정치적 견해에 따른 차별금지 뿐만 아니라 - ‘차별받지 않고 문화를 향유할 권리’의 재확인이라면, 왜 차별금지사유를 이렇게 나열했는지는 의문이다. 헌법은 성별, 종교, 사회적 신분 세 가지를 예시적으로 들고 있고, 국가인권위원회법은 19가지의 차별금지사유를 제시하고 있다.⁴⁾ 기왕에 차별금지사유를 문화기본법에 충분히 나열할 것이라면, 좀 더 논의가 필요해 보인다. 예컨대, 장애나 성적 지향에 따른 문화권의 차별은 꽤나 심각할 것 같은데, 이러한 사유가 나열되어 있지 않은 이유가 궁금하다.

3) 책임있는 공직사회를 위한 대안

불완전한 제도를 보완하는데 있어서 ‘책임있는 공직사회’의 존재와 기능은 매우 중요하다. 정치의 전횡을 적절히 통제하는 것이야말로 관료제의 가장 큰 순기능이다. 이것이 제대로 작동한다면 블랙리스트 같은 극단적인 사건은 물론 보다 교묘한 문제들도 순치시킬 수 있을 것이다.

<국가공무원법>과 <공무원복무규정>에 따르면, 상관에 복종할 의무와 공정하게 직무를 수행할 의무가 있다.⁵⁾ 특정한 정치적 개입에 휘둘리지 않고 공정하게 업무를 처리하는 것은 공직의 기본이다. 공무원이 지배권력이나 특정 정치세력에 휘둘리지 않고 국민에게 봉사하고 책임을 져야 한다는 것은 우리 헌법 정신이기도 하다.⁶⁾

만약 공정하지 않은 직무 수행 지시가 내려진다면 이에 따르지 않아도 된다. 국가공무원법상에는 직무상 복종 의무가 명시되어 있지만,⁷⁾ <공무원 행동강령>에 따르면, 공정한 직무수행을 해치는 지시에 대한 처리절차가 이미 마련되어 있다.⁸⁾ 국가공무원법에 좀 더 확실하게 규정하는 것도 방법이다. 2017년 1월 13일 발의된 <국가공무원법 일부개정법률안>(기동민의원 대표발의)에 따르면, 52조 (복종의 의무)의 단서 조항으로 “다만, 직무상 명령이 위법한 경우 복종을 거부하여야 하며 이로 인하여 어떠한 인사상 불이익 처분도 받지 아니한다.”는 규정을 명시한 것이다. 이미 위법한 명령에는 복종할 의무가 없다는 판례가 형성되어 있기는 하지만, 이를 법률로서 확인해두는 것도 의미가 있을 것이다.

흥미로운 것은 법령상 공직 수행에서의 ‘차별금지’에 관련된 조항은 오로지 ‘종교’에 관련해서만 규정되어 있다는 점이다. 국가공무원법과 국가공무원 복뮤규정에 따르면, “종교에 따른 차별없이” 공정하게 직무를 수행해야 한다는 점이 명시되어 있다.⁹⁾ 차별없는 공무수행의 중요성을 공무원의 직무수행에 관한 기본법인 ‘국가공무원법’ 차원에서 다시 한 번 확인하고, 또한 차별 문제가 ‘문화’와 관련해서만 발생하는 것이 아니라면, 이 문제를 문화기본법 뿐만 아니라 국가공무원법에서도 다시 한 번 규정하는 것이 필요해 보인다. 문화기본법에서처럼 차별금지사유의 구체적 내용을 국가공무원법, 공무원 행동강령, 국가공무원 복무규정 등에 명시하고, 그러한 직무 지시를 받았을 때의 대처에 대해서도 상세한 규정을 두는 것이다.

이외에도 공익제보자를 어떻게 보호할 것인지에 대한 좀 더 적극적인 대안도 마련되어야 하고, 공무원의 ‘노동권’을 강화하는 것도 이러한 부당한 직무지시를 통제하는 유력한 방법이 될 수 있을 것이다. 공무원 개인의 양심과 용기에만 의존할 수는 없기 때문이다.

4. 나아가며

블랙리스트 사건에 대한 가장 직접적인 해결책은 블랙리스트 같은 것이 다시는 작성되지 않게 않게 하는 것이다. 그리고 좀 더 나아가면 블랙리스트처럼 노골적이지는 않지만 좀 더 교묘한 차별과 배제에 맞설 수 있는 대안을 마련하는 것이다. 더 나아가면, 문화 뿐만 아니라 다른 영역에서의 . 예컨대, 연구 지원, 대학 지원 등에서의 - 정치적 견해에 따른 차별을 막을 대안도 필요하다. 또 한 걸음 나아간다면, ‘정치적 견해에 따른 차별/배제’ 뿐만 아니라, 다른 여러 사유에 의한 차별/배제까지 일소하는 정책을 마련하는 것이다. 반차별과 평등의 이념이 공직수행과정 뿐만 아니라 기업활동이나 시민사회에서까지 공고화된다면 훌륭한 상호작용을 하게 될 것이다. 여기까지 충분히 나아갈 때, 블랙리스트를 상상할 수 없는 여건이 좀 더 탄탄하게 마련될 것이다.

블랙리스트 재발 방지를 위한 선언적 규정이나 부당한 지시에 대한 공무원 불복종권을 명시하는 것은 중요하다. 하지만 이것이 좀 더 확고하게 자리잡기 위해서는, 실제로 그러한 부당한 지시에 불복종할 수 있도록 공무원의 인식과 공직사회의 관행이 바뀌어야 할 것이다. 또한 더 나아가, 차별에 대한 인식이 제고되어야 하고, 차별금지에 대한 세밀한 기준이 마련되어야 하고, 그 기준을 집행할 공무원들의 감수성과 역량이 강화되어야 할 것이다. 그리고 이것이 공무원의 선발, 교육, 인사평가 등에 반영되면서 철저히 ‘관행화’되어야 할 것이다.

정부 지원 선정 과정의 투명성과 공정성을 제고하기 위한 ‘제도’도 의미는 있을 것이다. 하지만 빈틈이 없는 제도는 없다. 블랙리스트를 낳은 여건이 바뀌지 않는다면, 이번에는 블랙리스트와는 다른 보다 교묘한 방식으로 또 다른 차별과 배제가 획책될 수 있다. 이것을 막으려면 결국 민주적인 정치가 제도의 작동을 공정하게 통제하고, 건강하고 시민사회가 강력하게 감시하고 긍정적인 영향력을 행사할 수 있어야 한다. 블랙리스트 방지를 위한 ‘규정’ 마련이나 제도적 손질은 문제해결을 위한 시작이라는 점에서 그 의의와 한계를 동시에 갖는다.(*)

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1) 이와 관련하여, 유네스코의 「문화적 표현의 다양성 보호와 증진에 관한 협약」 이행을 위하여 “문화다양성의 보호와 증진에 관한 법률”에 제정되어 있기도 하다.

2) 규제의 다양한 형태에 대해서는 홍성수, “규제학: 개념, 역사, 전망”, 『안암법학』, 제26호, 2008, 1-28쪽 참조.

3) 예컨대, 한국문화예술위원회에서는

4) <헌법> 제11조 제1항 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

<국가인권위원회법> 제2조 3. “평등권 침해의 차별행위”란 합리적인 이유 없이 성별, 종교, 장애, 나이, 사회적 신분, 출신 지역(출생지, 등록기준지, 성년이 되기 전의 주된 거주지 등을 말한다), 출신 국가, 출신 민족, 용모 등 신체 조건, 기혼·미혼·별거·이혼·사별·재혼·사실혼 등 혼인 여부, 임신 또는 출산, 가족 형태 또는 가족 상황, 인종, 피부색, 사상 또는 정치적 의견, 형의 효력이 실효된 전과(前科), 성적(性的) 지향, 학력, 병력(病歷) 등을 이유로 한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 다만, 현존하는 차별을 없애기 위하여 특정한 사람(특정한 사람들의 집단을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 잠정적으로 우대하는 행위와 이를 내용으로 하는 법령의 제정·개정 및 정책의 수립·집행은 평등권 침해의 차별행위(이하 “차별행위”라 한다)로 보지 아니한다.

5) <국가공무원법> 제59조(친절·공정의 의무) 공무원은 국민 전체의 봉사자로서 친절하고 공정하게 직무를 수행하여야 한다.

<국가공무원 복무규정> 제4조(친절ㆍ공정한 업무 처리) 제1항 공무원은 공사(公私)를 분별하고 인권을 존중하며 친절하고 신속ㆍ정확하게 업무를 처리하여야 한다.

6) <헌법> 제7조 ①공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.

7) <국가공무원법> 제57조(복종의 의무) 공무원은 직무를 수행할 때 소속 상관의 직무상 명령에 복종하여야 한다.

8) <공무원 행동강령> 제4조(공정한 직무수행을 해치는 지시에 대한 처리) ① 공무원은 상급자가 자기 또는 타인의 부당한 이익을 위하여 공정한 직무수행을 현저하게 해치는 지시를 하였을 때에는 그 사유를 그 상급자에게 소명하고 지시에 따르지 아니하거나 제23조에 따라 지정된 공무원 행동강령에 관한 업무를 담당하는 공무원(이하 “행동강령책임관”이라 한다)과 상담할 수 있다.

② 제1항에 따라 지시를 이행하지 아니하였는데도 같은 지시가 반복될 때에는 즉시 행동강령책임관과 상담하여야 한다.

③ 제1항이나 제2항에 따라 상담 요청을 받은 행동강령책임관은 지시 내용을 확인하여 지시를 취소하거나 변경할 필요가 있다고 인정되면 소속 기관의 장에게 보고하여야 한다. 다만, 지시 내용을 확인하는 과정에서 부당한 지시를 한 상급자가 스스로 그 지시를 취소하거나 변경하였을 때에는 소속 기관의 장에게 보고하지 아니할 수 있다.

④ 제3항에 따른 보고를 받은 소속 기관의 장은 필요하다고 인정되면 지시를 취소ㆍ변경하는 등 적절한 조치를 하여야 한다. 이 경우 공정한 직무수행을 해치는 지시를 제1항에 따라 이행하지 아니하였는데도 같은 지시를 반복한 상급자에게는 징계 등 필요한 조치를 할 수 있다.

제8조(정치인 등의 부당한 요구에 대한 처리) ① 공무원은 정치인이나 정당 등으로부터 부당한 직무수행을 강요받거나 청탁을 받은 경우에는 소속 기관의 장에게 보고하거나 행동강령책임관과 상담한 후 처리하여야 한다.

② 제1항에 따라 보고를 받은 소속 기관의 장이나 상담을 한 행동강령책임관은 그 공무원이 공정한 직무수행을 할 수 있도록 적절한 조치를 하여야 한다.

9) <국가공무원법> 제59조의2(종교중립의 의무) ① 공무원은 종교에 따른 차별 없이 직무를 수행하여야 한다.

② 공무원은 소속 상관이 제1항에 위배되는 직무상 명령을 한 경우에는 이에 따르지 아니할 수 있다.

<국가공무원 복무규정> 제4조 제2항 공무원은 직무를 수행할 때 종교 등에 따른 차별 없이 공정하게 업무를 처리하여야 한다.