강신하 │ 블랙리스트 소송 대리단 단장

I. 들어가는 말

문화융성을 외친 박근혜 정부는 문화예술인들이 정부의 재정적 지원 없이는 창작활동을 할 수 없는 열악한 상황을 악용하여 예술인들의 사상을 검열하고, 정권의 입맛에 맞지 아니한 예술인들에게는 재정지원을 배제하여 창작의 기회조차 주지 않았다. 유신독재시절의 문화통제가 다시 부활한 것이다. 문화예술인 블랙리스트를 만들어 블랙리스트에 오른 문화예술인들의 기금지원의 배제를 시도한 것은 헌법상 보장된 민주주의의 초석이 되는 양심의 자유, 표현의 자유 및 예술창작의 자유를 침해하는 직권남용에 해당할 뿐만 아니라 정치적 성향 등 민감한 개인정보를 수집, 관리하는 행위로 개인의 자기정보결정권을 침해하는 개인정보 보호법 위반행위에 해당한다. 우리 선조들이 피 흘려 이룩한 민주주의의 근간을 흔드는 국헌문란행위이다. 

블랙리스트 피해자들은 정부의 문화예술 통제의 실체를 밝히고 정부의 책임을 추궁하여 다시는 이러한 불행한 일이 우리 역사에서 되풀이 되지 않도록 하기 위해 집단소송을 제기한 것이다. 

아래에서는 블랙리스트 작성의 경위 및 위법성, 예술인 재정지원을 규정하고 있는 제반법률을 살펴보고 심사의 불공정 개선방향을 살펴보도록 하겠다. 

II. 역대 정권의 블랙리스트 

가. 박정희 정권의 블랙리스트 

유신정부는 유신을 홍보하기 위해 건전가요 육성, 공연활동 정화 및 퇴폐풍조 일소를 명분으로 하여 당시 통기타로 상징되는 청년 문화를 선도했던 가수 한대수의 ‘물 좀 주소’는 물고문을 연상시킨다는 이유로, 가수 송창식의 ‘왜 불러’는 반항심을 불러일으킨다는 이유로, 가수 이장희의 ‘그건 너“는 남에게 책임을 전가시킨다는 이유로 각각 금지곡으로 지정하였다. 유신정부는 긴급조치 9호를 통해 금지곡 선정기준으로 “국가안보와 국민총화에 악영향, 외래풍조의 무분별한 도입과 모방, 패배·자학·비관적 내용, 선정·퇴폐적 내용” 등 자의적인 잣대를 만들어 1975년부터 1976년 1년 동안 771곡에 이르는 대중가요를 부르지 못하도록 금지시켰다. 심지어 2016년 “미국의 가요 전통 안에서 참신한 시적인 표현들을 창조해 내었다”는 이유로 노벨문학상을 수상한 세계적인 저항가수 밥 딜런의 명곡 ‘blowing in the wind’도 반전곡이라는 이유로 금지곡이 되었다. 이러한 유신정부의 금지곡들은 1987년이 6·29선언 이후 상당수 풀렸으나 대중가요에 대한 사실상의 검열제도였던 방송사전심의제도는 그대로 남아 있었다. 밥 딜런의 위 곡은 1994. 8. 12. 방송위원회의 방송가요금지 1752곡 중 807곡을 해제하면서 겨우 풀렸다.¹⁾

중앙정보부는 1978년 인천시 동구 만석동에 있는 동일방직 인천공장의 해고 노동자 126명의 명단을 작성하여 배포, 관리하면서 인근회사에 다니던 노동자들이 블랙리스트로 인해 해고되었다. 그 뒤로 원풍모방, 동일방직, YH무역 노동자들은 블랙리스트로 인해 취업조차 할 수 없었다. 법원은, 정부의 블랙리스트 작성은 노동자의 노동기본권, 직업의 자유 및 인격권을 침해하는 위법한 공권력 행사로 보아 국가의 손해배상책임을 인정하였다.²⁾ 

나. 이명박 정부의 블랙리스트

이명박 정부는 2008. 8. 청와대에서 ‘문화권력 균형화 전략’이라는 대외비 보고서를 만들어 핵심과제로 ① 좌파 집단 인적청산 및 재정지원 중단, ② 건전문화(우파) 세력 형성지원, ③ 기업을 활용한 우파 문화지원 등을 선정하였다. 

이에 따라 정권의 입맛에 맞지 아니한 좌파 문화예술인에 대한 지금지원을 배제하고, 우파세력에게 기금을 몰아주었다. 한국문화예술위원회, 영화진흥위원회 및 부산국제영화제를 좌파 세력의 3대축으로 보았다. 좌파 단체를 이끌어 가는 것으로 낙인찍힌 한국민족예술인총연합에 대한 정부지원금은 4분의 1로 축소되었다. 국가정보원은 2009년 무렵부터 영화진흥위원회 소속 직원들 과 영화인에 대한 성향조사를 시작하였다.³⁾ 

다. 박근혜 정부의 블랙리스트 

박근혜 정부는 겉으로는 문화융성을 외치면서도 좌파성향 문화예술인 척결을 주요 국정지표로 삼았다. 박근혜 정부가 출범한 지 얼마 되지 않은 2013. 9.경 국가정보원은 ‘예술위의 정부 비판인사에 대한 자금 지원 문제점 지적’이라는 보고서를 작성하여 청와대에 올리자, 청와대는 이를 근거로 문화예술에 대한 통제를 적극적으로 시작하였다. 

김기춘 비서실장은 2013. 9. 자신이 주재한 수석비서관회의에서 “종북세력이 문화계를 15년간 장악했다. 정권 초기에 사정을 서둘러야한다. 이것은 비정상의 정상화를 위해 무엇보다 중요한 국정과제이다.”라는 취지의 발언을 했다. 박근혜 대통령 역시 2013. 9.경 대통령 주재 수석비서관회의에서 “국정지표가 문화융성인데 좌편향 문화예술계에 문제가 많다.”는 취지로 발언을 하였다. 이에 따라 김기춘은 유진룡 문화체육부관광부장관에게 보수가치의 확산과 정부에 비판적 활동을 한 문화예술인들에 대한 지원배제를 지시하였다.⁴⁾ 이후 청와대는 ‘민간단체보조금 TF’를 만들어 분야별로 야당 후보자 지지선언, 정권반대운동 등에 참여하거나 좌파성향으로 선별한 개인·단체 등에게 지원된 정부예산을 문제예산으로 보고, 이들 문제예산의 축소 내지 배제를 지시하고, 3,000여개의 좌파단체 등과 8,000여명의 좌편향인사 등에 대한 블랙리스트 명단을 작성하고 지속적으로 보완하면서 이들을 감시하고, 공모사업을 실시하는 문화체육관광부 등 산하기관의 심사위원을 파악하여 좌편향 인사로 선별한 26명의 심사위원을 공모사업 등의 심사위원에서 배제하였다. 

국가정보원법 제9조에 의하면 국가정보원의 정치관여가 금지되어 있고, 제3조 제1항 제1호는 국가정보원의 직무범위를 국내정보로는 대공, 대정부전복(對政府顚覆), 방첩(防諜), 대테러 및 국제범죄조직과 관련한 보안정보의 수집·작성 및 배포로 제한하고 있다. 그럼에도 불구하고, 국가정보원은 청와대와 함께 한국문화예술위원회 공모지원사업의 심사에 앞서 지원자들을 확인하고 지원 여부를 사전에 결정하였다. 이러한 사실은 권영빈 예술위원장이 2015. 5. 19. 한국문화예술위원회 상임위원회 회의에서 “해당기관에서 그분들에 대한 신상 파악 등을 한다는 얘기가 나오고 있습니다. 그 과정에서 탈락되는 경우가 있습니다.”라는 취지로 말하고 있는데서 잘 드러나고 있다.⁵⁾ 

III. 블랙리스트의 위법성 

1. 헌법위반

가. 양심의 자유 침해

헌법 제19조는 모든 국민은 양심의 자유를 가진다고 규정하여 양심의 자유를 기본권의 하나로 보장하고 있다. 양심이란 세계관, 인생관, 주의, 신조 등을 포함하는 개념으로, 사상의 자유도 양심의 자유에 의해 보장된다.⁶⁾ 양심 형성 및 결정의 자유는 어떠한 외부의 부당한 간섭도 받지 아니하고 오직 자신의 논리적·철학적 정치적 판단에 따라 사물의 옳고 그름을 판단하는 자유이다. 옳고 그름에 대한 자유로운 토론과 불안, 억압, 공포가 없는 자유로운 분위기가 보장되어야 한다. 

그런데 박근혜 정부는 세월호 관련 성명발표나 야당정치인 지지선언 등 특정한 정치적 성향과 신념을 이유로 이들을 차별, 배제하기 위하여 블랙리스트를 작성하여 관리·이용한 것은 양심의 자유를 침해하는 것이다. 

나. 표현의 자유 침해

정부가 정치적 성향 등에 따라 문화예술인을 좌파로 분류하여 감시, 지원배제 등 부당한 차별적 취급을 하는 것은 문화예술인들로 하여금 정치적 성향과 신념, 사상을 외부로 표현하는 행위를 스스로 억제하고 검열하도록 하여 헌법 제21조에서 규정하고 있는 표현의 자유를 침해하는 위법행위이다. 

다. 예술창작의 자유 침해

헌법 제22조는 예술창작활동을 자유로이 할 수 있다는 의미의 예술창작의 자유와 창작한 예술품을 예술품으로 보호하고 이를 일반대중에게 전시 · 공연 · 보급할 수 있는 예술표현의 자유 등을 보장하고 있다. 이를 제한하는 경우에도 헌법 제37조 제2항에 따라 제한할 수 있다.⁷⁾

그런데 정부가 블랙리스트를 작성하여 각종 창작지원금, 보조금 등을 배제하는 것은 예술인들의 창작의욕을 저하시키고 창작·전시·공연·보급 활동을 방해하는 행위로서 예술의 자유를 침해한 위법행위이다. 

2. 형법위반

가. 직권남용

형법 제123조는 “공무원이 직권을 남용하여 사람으로 하여금 의무 없는 일을 하게 하거나 사람의 권리행사를 방해한 때에는 5년 이하의 징역, 10년 이하의 자격정지 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.”라고 규정하고 있다. 공무원이 기금지원심사에 개입하는 것 자체가 직권남용에 해당한다. 박영수 특검이 김기춘, 조윤선 등을 직권남용 혐의로 기소한 이유이다. 

나. 강요

형법 제324조 제1항은 “폭행 또는 협박으로 사람의 권리행사를 방해하거나 의무없는 일을 하게 한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다” 라고 규정하고 있다. 

김기춘, 조윤선 등이 문화체육관광부 공무원에게 특정 예술인을 기금지원에서 배제하도록 지시하고 이에 두려움을 느낀 공무원으로 하여금 심사과정에 부당개입하도록 하여 의무 없는 일을 하도록 한 행위는 형법상 강요죄에 해당한다. 

3. 개인정보 보호법위반 

개인정보 보호법 제71조는 정보주체의 동의를 받지 아니하고 개인정보를 수집하여 이를 제3자에게 제공하거나 그 사정을 알고 개인정보를 제공받는 경우 및 사상·신념, 노동조합·정당의 가입·탈퇴, 정치적 견해, 건강, 성생활 등에 관한 정보(민감 정보)를 처리한 경우는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.

국정원 등이 정치 성향 등 민감 정보를 수집하여 좌파 문화예술인들의 명단을 작성하여 청와대에 보고하고 그 명단을 문화체육관광부 공무원에게 내려 보내 블랙리스트를 작성하고, 이를 기금지원 배제에 이용한 행위는 개인정보 보호법 제71조 위반에 해당한다. 

또한, 정부의 이러한 행위는 헌법상 보장하고 있는 개인정보자기결정권을 침해하는 행위이다. 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리로서, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 규정한 헌법 제10조 제1문에서 도출되는 일반적 인격권과 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장된다.⁸⁾ 

문화예술인이 세월호 관련 서명 또는 문재인 지지 서명 등을 한 행위가 언론 등에 공개된 행위라고 하더라도 어떠한 방법으로 어떠한 범위까지 누구에게 공개할 것인지는 스스로 결정할 권리가 있는 개인정보자기결정권의 보호 대상이다. 정부가 원고들의 동의 없이 그 정보를 수집하여 이를 문서화하고 관리한 이상 그러한 행위는 개인정보자기결정권을 침해하는 것이다.⁹⁾

IV. 블랙리스트 금지관련 법률 현황 및 제도적 개선방향 

1. 현행법률

문화예술인의 복지증진과 창작기금을 지원하는 법률 등을 살펴보면 다음과 같다. 

가. 문화예술진흥법

문화예술진흥법은 문화예술 진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위해 문화예술진흥기금을 마련하고, 이를 관리하는 한국문화예술위원회를 두고 여기서 문학 등 창작기금 지원자의 심사를 하고 있다. 심사관련 규정으로는 문화예술진흥법 제28조에 위원 중 친족관계에 있는 자는 관련사항에 대해 심의·의결에 관여할 수 없다는 규정, 제29조에 위원은 임기 중 외부의 어떠한 지시나 간섭을 받지 않는다. 라는 규정 등이 있을 뿐이다. 그 외에 국가 등 외부인이 심사과정에 개입하거나 위원의 심사 불공정을 금지하는 규정은 없다. 이를 위반하는 경우 처벌하는 규정도 없다. 

문화예술위원회는 정부의 지침에 따라 연극 연출가 박근형이 2013년 연극 ‘개구리’에서 박정희, 박근혜 대통령을 풍자했다는 이유로 2015년 문화체육관광부에서 시행하는 연극 공모에서 박근형 연출가의 작품 ‘모든 군인이 불쌍하다’가 최종심사를 통과했지만 심사위원들에게 심사결과의 번복을 요구하고, 심사위원들이 불응하자, 박근형 연출가에게 포기를 하지 않으면 창작지원금제도 자체를 없애겠다며 포기각서를 마련해 와 서명을 강요하는 바람에 응모를 포기할 수밖에 없도록 했다.¹⁰⁾ 

그러나 이러한 심사불공정에 직접관여한 공무원들은 어떠한 제재도 받은 바가 없다. 

나. 영화 및 비디오물 진흥에 관한 법률

영화 및 비디오몰 진흥에 관한 법률은 영화산업 등을 진흥하고 지원하기 위한 법률로 영화진흥기금을 마련하여 영화진흥위원회를 통해 기금을 지원하고 있다. 그러나 여기서도 심사공정에 관한 규정은 제13조에서 “위원회 위원은 임기 중 어떠한 지시나 간섭을 받지 아니한다.” 라는 규정만 있을 뿐이고 심사 불공정에 관한 규정이나 이를 위반하는 경우 처벌규정은 없다. 

청와대는 부산국제영화제가 2014년 세월호를 내용으로 하는 다큐멘터리 영화 ‘다이빌 벨’을 상영했다는 이유로 영화진흥위원회를 압박하여 2014년 14억 6천만원에 달하던 예산을 2015년 8억원으로 삭감하였다. 국정원은 ‘다이빙 벨’을 배급한 배급사 시네마달도 사찰하고 기금지원에서 배제하였다.¹¹⁾

다. 문화산업진흥기본법 

문화산업진흥기본법은 문화관련 산업창업, 제작, 투자 등을 지원하는 법률로서 제31조는 만화, 게임 등 문화콘텐츠 산업에 기금 등을 지원하는 한국콘텐츠진흥원의 설립 근거규정이 있으나 심사 공정성 확보에 관한 규정은 전혀 없다. 한국콘텐츠진흥원은 ‘우리만화연대’를 좌파단체로 낙인찍어 소속회원들을 기금지원에서 배제하였다. 

라. 예술인 복지법 

예술인 복지법은 예술인 복지지원을 통하여 예술인들의 창작활동을 증진하기 위한 법으로 문화예술용역거래의 공정화에 관한 규정만 있을 뿐 심사 불공정과 관련한 규정은 전혀 없다. 공정화 규정을 위반한 경우도 시정조치를 하도록 되어 있고 이에 따르지 않는 경우에 한하여 과태료가 규정되어 있을 뿐이다. 

2. 제도적 개선방향

국가권력이나 외부인이 문화예술인에 대한 기금지원 심사에 개입하는 것을 금지하고 불공정 심사를 규제하는 방안으로 아래와 같이 3가지를 검토할 수 있다. 

첫째로 개별 기금지원 관련 법률에 기금지원 심사과정에 국가권력 개입을 금지하고 심사 불공정금지에 관한 규정을 두는 방법이 있다. 그런데 기금지원관련 규정은 기본적으로 복지관련 규정인데 여기에 규제조항이나 처벌조항을 넣거나 처벌의 수위를 높이는 것은 법체계상 어려워 보인다. 그리고 기금지원 관련 규정이 여러 법률에 산재해 있어 일일이 찾아 규정해야 하는 난점이 있다. 

둘째로 문화예술업계의 불공정행위를 규제하는 특별법으로 문화예술 공정화에 관한 법률을 만들어 여기에 불공정행위의 하나로 심사불공정 및 국가권력이나 외부의 개입을 금지하는 일반규정을 두어 정부나 산하 위원회의 모든 기금지원심사에 포괄적으로 적용할 수 있는 일반규정을 두는 방안이 있다. 

셋째로 기금지원 근거 규정을 둔 개별 법률과 문화예술 공정화에 관한 법률 모두에 국가권력의 개입금지 및 심사불공정금지 조항을 두는 방안이 있다. 

문화예술인에 대한 각종 기금지원 관련 규정은 기금지원 심사를 하는 위원의 자격, 의결정족수, 신분보장등 위원회 구성 및 심사절차에 관한 규정만 있을 뿐 심사불공정을 규제하거나 국가 등 외부에서 개입한 경우 이를 제재하는 규정은 전혀 없다. 이는 절차 내지 복지 관련 규정에 처벌규정을 함께 두는 것이 법체계상 어울리지 않기 때문인 것으로 보인다. 

젊은 예술가들은 신자유주의 확산으로 인한 극심한 경쟁 속에 창작활동을 통해 얻는 수익이 월 50만 이하가 80%이상에 달하고 있다. 열정페이를 강요당하고 있다. 자신이 창작한 작품에 자신의 이름도 올리지 못하는 유령작곡가도 나오는 등 문화예술업계의 갑을 관계가 심각한 상황이다.¹²⁾ 이러한 상황에서 국가 공권력이 심사과정에 개입하여 정치검열을 할 경우 문화융성은 있을 수 없다. 기금심사과정에 국가나 외부의 개입을 배제하고 문화예술업계에 만연한 불공정행위를 규제하기 위해 문화예술 공정화에 관한 법률의 제정이 시급하다고 본다. 복지관련 규정만으로는 문화예술업계에 쌓인 문제를 해결할 수 없는 상황이다. 

V. 맺는 말

정부는 문화예술분야의 불공정을 바로잡고 경제적으로 어려운 젊은 예술인을 배려하고 지원하여 이들이 마음 놓고 창작활동을 할 수 있는 여건을 마련하기 위해 노력해야 한다. 그러나 박근혜 정부는 말로만 문화융성을 외치며 실제로는 문화말살을 위해 문화예술인에게 끊임없이 갑질을 해댔다. 문화예술인에게 지원은커녕 자의적인 잣대를 만들어 정권에 거슬리는 문화예술인에게 지원을 배제하는 등 탄압만을 일삼아왔다. 

정치권력이 정권의 자의적인 잣대로 예술작품을 검열하여 문화예술인들을 예속시키고, 표현의 자유를 억압하는 곳에서 문화융성은 있을 수 없다. 문화예술인들이 검열의 억압에서 벗어나 자유로운 창작활동을 할 수 있어야만 이 땅에 진정한 문화융성의 꽃을 활짝 피우게 될 것이다.(*)

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1) 왕성상, 광복70주년 기록으로 본 금지곡들, 기록인, 2015 AUTUMN+VoL32, 81-83면.

2) 서울고등법원 2012. 12. 21. 선고 2012나2202판결.

3) 한겨레21, 블랙리스트 공작, 국정원이 개입했다. 제1150호, 2017. 2. 20.자 기사. 

4) 한겨레신문, 블랙리스트 청와대 공식문서 아닌 메일 팩스로---기록 감추기, 2016. 11. 7.자 기사 참조.

5) 한겨레21, 블랙리스트 공작, 국정원이 개입했다. 제1150호, 2017. 2. 20.자 기사.

6) 헌법재판소 1991. 4. 1. 선고 89헌마160 결정; 헌법재판소 1998. 7. 16. 선고 96헌바35결정.

7) 대법원 1990. 9. 25. 선고 90도1586 판결 등 참조.

8) 헌법재판소 2005. 7. 21. 선고 2003헌마282 결정.

9) 헌법재판소 2005. 7. 21. 선고 2003헌마282 결정.

10) 한겨레신문, 정부비판 예술가 ‘정치검열’확인 “리스트 방대” 증언도, 2016. 10. 10.자 기사.

11) 중앙일보, “딱” 찍히니 “억”하고 무너질 지경, ‘다이빙 벨’ 배급사 시네마달, 2017. 2. 10.자 기사. 

12) 시사저널, <응답하라 1997>에 숨겨진 유령작곡가 을의 눈물, 2016. 9. 24.자 기사.