2024-04-15
공공도서관, 입지를 꼼꼼하게 살펴보아야
지난달 서울시 중랑구가 서울디지털재단과 협업해서 빅데이터로 공공도서관 입지를 정하기로 했다고 한다. 도서관과 같은 도시 인프라를 구축하고 운영하기 위해서는 많은 시간과 노력, 비용이 필요하기에, 건립 계획 초기부터 한정된 자원시간, 재원, 인력 등을 효율적으로 활용해서 최선의 성과를 만들어 내기 위한 방안으로 빅테이터 분석을 선택한 것이다. 도서관을 이용할 시민의 도보나 교통 접근성, 인구 밀도, 기존 도서관과의 관계성 등을 빅데이터로 분석해서 최적의 입지를 선정하겠다는 것이다. [「아시아경제」 2024.3.15. 기사 참조] 이렇게 과학적 근거로 도서관 건립을 추진한다면 적절성과 효과성을 확보하는데 큰 도움이 될 것으로 기대된다,
반면, 근래 가장 성공적인 도서관 정책을 펴 그 결과로 시민들의 만족도나 전국적 주목을 받고 있는 의정부시의 경우 도보나 대중교통으로 접근하기는 용이하지 않은지 자기 차로 도서관을 찾는 시민들이 많아 주차장이 부족해서 2022년 인근 공원에 옥외주차장을 마련했다. 그런데 최근 그 주차장으로 가는 유일한 접근도로에 불법주차가 많아서 도서관을 이용하는 시민들의 불편과 불만이 크다는 보도도 있었다. [「중앙신문」 2024.3.13. 기사 참조] 적지 않은 도서관들이 건립하거나 이용하는 데 있어 주차 문제가 크게 제기되고 있다. 그런데 과연 도서관을 이용할 때 자가용을 가지고 가야 할까? 시민들 가까이 도서관이 있다면 굳이 차를 가지고 도서관에 가지 않아도 될 텐데 말이다. 결국 도서관 입지가 문제다.
‘기초생활서비스 국가적 최소 기준’이라는 것이 있다
국토교통부 장관이 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」약칭: 도시재생법에 따라 도시재생을 종합적, 계획적, 효율적으로 추진하기 위해 수립 시행하는 ‘국가도시재생 기본방침’이라는 것이 있다. 이 법에서 정의하는 “도시재생”이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역 역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 말한다. 이를 위해 수립하는 ‘국가도사재생 기본방침’은 지역 내 주민이 공동으로 사용하는 시설을 규정하고 있는데, 마을도서관이 포함되어 있다. 각 지자체에서는 별도 조례로 시설을 추가로 지정할 수 있다. 그래서 대구광역시 경우는 조례에 작은도서관을 명시하고 있기도 하다. 법 제4조제3항은 국가의 도시재생 기본방침에 포함되어야 할 사항을 나열하고 있는데 그중 ‘기초생활인프라의 범위 및 국가적 최저기준’이라는 것이 있다. 도서관과 관련해서 이걸 주목할 필요가 있다.
국토교통부는 2018년 12월 19일, 보도자료를 통해 제15차 도시재생특별위원회가 ‘생활인프라 국가적 최저기준’을 재정비했다고 밝혔다. 이번 정비를 통해 국민은 누구라도 어디에 거주하든 상관없이 적정 수준의 삶이 보장될 수 있도록, 도시와 농촌을 구분하지 않고 하나의 동일한 최저기준을 제시했다고 강조했다. 또한 일부 지방 소도시나 농촌과 같이 인구밀도가 낮아 신규 시설 공급이 곤란한 지역에 대해서는 서비스 전달체계교통 등의 개선을 추진하는 방향성을 제시하고 있다. 국민들의 일상 생활양식 변화를 반영해 도보로 이용하는 마을단위시설과 교통시설을 이용하는 지역거점시설을 구분해서 각각 시설별 접근 소요시간을 제시하는 변화가 있다. 국민생활에 필수적인 민간시설도 포함해 주민들이 공감할 수 있는 최저기준을 마련하고 정부와 지자체는 기준 달성을 위해 노력할 것임을 천명했다.
도서관 경우. 2013년 제정한 기준에서는 인구 3만 명 이하 중소 규모 지역에 대해 지역거점도서관은 인구 3만 명당 1개소, 작은도서관 500가구 이상 1개소건물면적 33㎡ 이상을 설치 기준으로 제시하고 있다. 그러던 기준이 2019년부터는 마을단위도보로 접근에서는 공공·사립·작은도서관 경우 10~15분을 최저기준으로 하는 것으로 바꾸었다. 차량으로 이용할 수 있는 지역거점 단위에서는 공공도서관국공립도서관-국립, 도립, 시립, 교육청 설립은 10분 이내에 접근이 가능해야 한다. 공급계획 수립 시 고려사항도 인구 50만 명 이상 대도시와 10만 명 이상 중소도시, 10만 명 이하 소도시와 농어촌 지역을 각각 구분해서 구체적 사항을 제시하고 있다. 입지조건에 대해서도 몇 가지 사항을 제시하고 있어, 이전 최저기준에 비하면 훨씬 현실성과 구체성을 갖추었다고 생각한다. 다만 도서관을 ‘학습’의 범주로 본 것은 아쉽다. 이미 문화는 학습을 포함한 문화의 영역에서 활동하고 있는 현 상황을 충분히 고려하지 못했다고 생각한다. 다음에는 이를 문화의 영역으로 명확하게 자리매김해야 할 것이다.
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| 기초생활인프라 국가적 최소기준 (2013년과 2019년 기준 변화) |
지난 정부부터 국민이 일상생활을 누리는데 반드시 필요한 생활SOC 시설 확충을 위해 적극 노력하고 있는 줄 안다. 국무총리실 2021년 12월 26일 “생활SOC 정책 수요 성과”란 제목의 보도자료를 보면 2019년 이후 정부의 적극적 정책 투자를 통해 33종의 주요시설이 3개년 계획 목표 대비 평균 97% 수준으로 차질없이 조성되고 있다고 하면서, 특히 공공도서관은 105%, 작은도서관 101% 등 12종의 시설은 착수 기준 2022년 목표를 조기 달성했다고 강조하고 있다.
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| 생활SOC 추진 현황 |
그런데 이 경우에도 아쉬운 것은 굳이 공공도서관과 작은도서관을 구분하고 있다는 것이다. 관련법도 각기 나누어져 있으니 그럴 수 있겠다 싶기도 하지만, 이제 생활 속에서의 도서관 서비스는 한 묶음으로 보고 생각하고 정책을 입안, 추진하면 좋겠다. 그런데 현 정부에서는 이 정책이 어떻게 되고 있는지 궁금하다. 2022년 7월 새 정부는 “규제 완화라는 점을 앞세워 지방자치단체의 노후생활시설과 공공의료시설 등을 바꿔주는 ‘생활 사회간접시설SOC’ 사업은 폐지수순을 밟고 있고 도시재생정책도 축소하면서 사라질 상황이다. 정책 전환과 폐지도 필요하지만 후속 대책을 함께 마련해야 하는 데 이를 대체할 정책은 없어 사회안전망에 사각지대가 발생할 수 있다는 지적이 나온다.”는 「이데일리」 보도가 있었고, 현재 예전 생활SOC추진단은 조직에서 보이지 않다. 그럼에도 지금도 각 지역에서는 사업 추진 소식도 계속 들려오고 있다. 물론 부정적인 지적도 있기도 하다.
심각한 지역간 도서관 접근성 격차 해소 방법은?
생활SOC 사업 등을 통해 기초생활인프라의 균형적 배치를 통해 국민 누구나 어디에 살든 고른 문화 향유, 그 중에서 도서관 서비스를 향유할 수 있도록 해야 한다고 하지만, 실제로는 여전히 지역간 문화격차가 심하다. 2022년 8월 국토연구원은 「균형발전 모니터링&이슈 Brief」 제10호를 발행했는데, ‘지역 간 삶의 질 격차; 문화·보건·보육’을 주제로 지역 간 문화와 보건·보육 분야 격차의 현황을 데이터를 통해 제시했다. 그 결과는 문화기반시설 종류별 수도권과 비수도권 격차가 크고, 그 중에서도 도서관 접근성 경우는 특별시·광역시에서 높게, 도 지역에서 낮게 나타나 상당한 격차를 보인다고 밝혔다. 도서관 접근성이 가장 높은 지역은 서울도보 14분로 2위 부산32분보다 2배 이상 높게 나타났고, 접근성이 낮은 지역은 강원도보 122분, 경북113분, 전남100분 등 순으로 나타났다고 한다. 이러한 심각한 격차에 대해 정부와 지자체는 어떤 해소 방안을 가지고 있을까? “문화 취약지역인 농촌에서 도서관은 책을 읽는 장소 이상의 의미가 있다. 주민들이 마음의 양식을 쌓는 것은 물론 공동체 의식을 형성하고 휴식을 취하는 곳이 된다. 또 방문객들에게는 지역을 이해하는 특별한 공간이기도 하다. 지난해 6월 강원 인제에 문을 연 ‘인제기적의도서관’은 개관 6개월 만에 인제지역 인구수 3만 명을 훌쩍 넘는 5만 명이 방문했다. 도서관이 지방소멸을 극복하는 기적을 낳고 있는 셈이다… (중략) 안찬수 책읽는사회문화재단 상임이사는 “지방소멸을 해결하기 위해 일자리 창출에만 몰두하는 경향이 있는데 문화생활을 즐길 수 있는 장소를 확충하는 것도 그에 못지않게 중요하다”며 “도서관 건립은 지역을 아이 키우기 좋은 곳, 살기 좋은 곳으로 바꾸는 훌륭한 방법”이라고 강조했다.” 「농민신문」 기자가 인제기적의도서관을 찾은 이유다.[“농촌과 도서관… 책과 공간을 잇다, 지역과 사람을 잇다” 기사 참조] 그렇기에 정부는 문화시설이 부족하고 운영이 어려운 지역에 집중 투자해야 한다는 점은 명확하다.
정부나 지자체는 그동안 공공도서관 확충과 작은도서관 등을 통한 접근성 해소에 노력해 온 것은 사실이다. 그러나 과연 그러한 노력이 얼마나 효과적이었는가에 대해서는 다시 면밀하게 점검해 볼 일이다. 지난 2022년 12월 8일 시행된 새로운 「도서관법」에 따른 공립 공공도서관 등록제, 그에 따른 시설과 자료, 사서 인력 법적 기준이라든가 문화체육관광부의 건립 사전 평가제, 운영 평가 등의 정책적 조치가 법 시행 후 1년이 훌쩍 지난 지금 제대로 지켜지고 있는가를 보면 긍정적이라고 하기 어렵다. 정책을 입안하고 추진할 동력이 되어야 할 대통령 소속 국가도서관위원회가 지난 2020년 4월 8일해단식은 5일 가졌다 임기가 만료된 이후로 딱 2년이 지나도록 아직 새 위원회가 구성되지 못하고 있으니 제대로의 정책 추진을 기대하기 어렵다.
도서관 서비스 격차 해소, 도서관 구축 상황을 제대로 살피는 것에서 시작해야
그런 중에 심각한 지역적 도서관 서비스의 양적, 질적 격차를 해소하기 위한 선도적 조치의 하나가 바로 지금까지 설립 운영 중인 공공도서관과 작은도서관이 과연 적절한 곳에, 적절한 수준으로 만들어졌는가를 확인하는 것이다. 이미 충분히 그런 것을 확인해 볼 수 있는 방법적 수단은 확보했다고 본다. 그런데 주변에서 도서관들조차 그런 기술적 도구들을 제대로 잘 활용하는 경우는 드물다. 그런 점에서 서울시 중랑구가 빅데이터 분석을 통해 도서관 입지 등을 정하겠다고 나선 것은 어쩌면 너무도 당연한 일이다. 다른 곳들도 건립이나 운영 관련한 사전 타당성 연구나 정책 연구 등을 할 때에 가끔은 살펴보기는 하지만, 정작 이후 잘 적용되는 것 같지도 않다.
최근에는 접근성이 좋은 곳에 공공도서관을 배치하는 경향이 많기는 하지만, 오래지 않은 전까지 도서관은 접근성이 좋은 곳보다는 다른 요인들에 의해 쉽게 접근하기 어려운 곳에 있는 경우가 많았다. 국립중앙도서관은 물론 규모 있는 공공도서관들은 공원이나 언덕 위에 위치한 곳이 적지 않다. 물론 몇몇 지역은 두 곳 또는 몇몇 도서관이 아주 가까운 곳에 밀집한 곳도 있다. 한 지역의 공공도서관은 지자체 소속 도서관과 교육청 소속 도서관이 서로 문을 맞대고 있기도 하고, 도로 하나나 터널 하나를 사이에 두고 공공도서관이 있는 곳도 여럿이다. 작은도서관까지 포함해서 도서관 배치 상황을 보면 그러한 중첩 사례는 더 많을 것이다. 그러나 한편으로는 도서관에 접근하는 것이 어려운 곳도 여전히 적지 않다. 따라서 그동안 도서관 수를 늘리는 정책에서, 이제는 많은 시민들이 어렵지 않게 접근할 수 있는 곳에 적정한 규모의 공공도서관을 짓고 운영하는 방향으로 정책과 실행을 전환해야 한다.
도서관 입지부터 살펴야; 「도서관법」 등 법적 기준은 명확하다
「도서관법」 제29조제2항은 “국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 공립 공공도서관을 설립할 때 생활환경이 열악하고 재정 여력이 부족한 시·군·구자치구인 구를 말한다에 우선적으로 설립될 수 있도록 노력하여야 한다”고 규정하고 있다. 그런데 정부는 몇 년 전부터 도서관 건립 예산을 지방으로 이양해 버렸고, 올해에는 운영에 조금 도움이 되던 정책 사업 예산도 삭감하는 등의 상황에서 과연 정부는 공공도서관을 통한 지역간 문화격차를 완화하거나 해소, 극복할 의지가 있는지 걱정스럽다. 동법 시행령 법을 개정한 국회에서도 과연 자신들이 만든 법이 행정부/지자체를 통해 제대로 실현되고 있는지를 제대로 챙기지 않았으니, 속이 타는 건 도서관계요, 더 나은 서비스를 향유하지 못하는 시민들이 아닌가 싶다. 이제 시민들이 스스로 좋은 도서관 서비스를 향유할 자신의 권리를 찾아 나서야 할 때다.
「도서관법」 제29조제1항에 따른 동법 시행령 제25조제1항은 아주 명확하게 “국가나 지방자치단체는 법 제29조제1항에 따라 주민이 쉽게 접근할 수 있는 곳에 국공립 공공도서관을 설치하도록 노력해야 한다.”고 규정하고 있다. 그러니 지금 우리 주변의 도서관이 과연 주민이 쉽게 접근할 수 있는 곳에 설립되어 있는지를 살펴봐야 한다. 그 접근성이라는 것은 ‘기초생활인프라 국가적 최저기준’에 규정된 바대로 마을단위에서는 도보로 10분 내지 15분, 아마도 거리로는 750m에서 1km 정도의 거리에 도서관이 있는지 챙겨보아야 한다.
또한 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제96조(문화시설)에서는 도서관공공도서관과 전문도서관을 문화시설의 하나로 규정하고, 제97조에서 문화시설의 결정기준을 다음과 같이 명시하고 있다.
1. 이용자가 접근하기 쉽도록 대중교통수단의 이용이 편리한 장소에 설치하고, 주거생활의 평온을 방해하지 아니하는 곳에 설치할 것
2. 지역의 문화발전과 문화증진을 위하여 지역의 특성과 기능을 고려할 것
3. 전시시설 및 국제회의시설은 제1호 및 제2호 외에 다음 각 목의 기준에도 적합할 것
가. 전시시설 및 국제회의시설을 가능한 한 함께 설치할 것
나. 준주거지역, 상업지역 또는 준공업지역에 한정하여 설치할 것. 다만, 도시·군계획조례로 정하는 범위에서 일반주거지역, 일반공업지역 또는 자연녹지지역에 설치할 수 있으나, 제1종일반주거지역 및 자연녹지지역의 경우에는 4층 이하의 건축물에만 설치할 수 있다.
다. 다수의 이용자가 단시간에 모였다 흩어질 수 있도록 다른 교통수단과의 연계를 고려하고, 지역 간 교통연결이 편리한 장소에 설치할 것
라. 주거지역에 인접하여 설치하는 경우에는 교통·소음 등으로 인하여 거주환경에 영향이 없도록 외곽경계부분에 녹지·도로 등의 차단공간을 두는 등 대책을 수립할 것
마. 장래의 수요 증가 및 다른 기능과의 연계에 대비하여 시설의 확충이 가능하도록 할 것
4. 빗물이용시설의 설치를 고려하고, 물이 스며들지 않는 표면에서 유출되는 빗물을 최소화하도록 빗물이 땅에 잘 스며들 수 있는 구조로 하거나 식생도랑, 저류ㆍ침투조, 빗물정원, 옥상정원 등 빗물관리시설 설치를 고려할 것
문화체육관광부의 「2022 공공도서관 건립·운영 매뉴얼」에는 도서관 입지에 대해 이렇게 정리하고 있다.
입지개념설정
∙ 장기적으로 건립 의도 및 목적을 가장 효과적으로 수행할 수 있는 입지를 선정하기 위한 1차 단계이다. 입지개념설정입지선정 및 검토
∙ 도서관의 목적 및 성향의 정의, 입지선정 배경, 이용자 및 봉사권역 조사, 투가 가능한 예산 비용의 상한선 판단 등을 통해 입지를 선정해야 한다.
입지선정 및 검토
∙ 도서관의 위치는 봉사대상주민들에게 충분한 인지성, 접근성이 양호한 위치, 지역 내의 상업, 문화 등의 다른 활동이 이루어지는 공간과의 연계성을 고려하여 도서관을 지역주민에게 일상화하는 데 적합한 장소인지 여부를 판단하여야 한다.
접근성
∙ 도시지역에서는 1차 반경내1km의 봉사대상인구가 도보로 10분 이내로 접근이 가능하고, 2차반경내2km에서는 도보로 20분 이내로 접근이 가능하여야 한다. 그러나 농･어촌지역에서는 지역적인 특성을 고려하여 1차 반경내1.5km의 봉사대상인구가 도보로 15분 이내로 접근이 가능하고, 2차반경내2.5km에서는 보도로 25분 이내로 접근이 가능하여야 한다.
∙봉사대상 지역으로부터의 균일한 접근시간대, 대중교통의 유무, 대상지역에 도서관으로 인하여 교통체증 등의 영향이 있는지 여부예, 교통영향평가를 판단하여야 한다.
∙대중교통을 이용할 경우에 거리개념은 확장될 수 있다.
이처럼 법적 근거도 명확하고, 관련 매뉴얼도 있고. 이미 수년 동안 진행된 문화체육관광부의 공공도서관 건립·운영 컨설팅 사업 등을 통해 적합한 입지에 새로운 공공도서관 건립을 추진하도록 권고해 왔다. 이러한 법적, 정책적 근거와 관련 사업 추진 경험을 바탕으로 이미 설립된 공공도서관과 작은도서관까지 포함해서 지역 단위로 전체적인 도서관 배치 현황을 재점검해 문제점과 개선점을 파악해야 한다. 그 결과를 바탕으로 부족한 곳은 새로 만들고 중첩된 곳은 재정비를 통해 지역 내 도서관 서비스를 고르게 배치해서 누구라도 원하면 어렵지 않게 도서관을 찾아갈 수 있도록 하고, 그 방법은 걸어서 접근하는 것을 기본으로 설정해야 한다. 그래서 지역에 있는 공공도서관이나 작은도서관이 더 이상 주차 문제로 고민하지 않게 해야 한다.
늦지 않게 현 도서관 서비스망 상황을 전면 재검토하길
사실 공공서비스의 효과적인 설계와 추진을 위해서 빅데이터 등을 활용해 적절한 입지를 선정하는 게 낯선 일은 아니다. 서울시는 2020년 빅데이터를 활용해 시내버스 노선 조정을 추진하기도 했고, 행정안전부통합데이터분석센터도 2022년 5월 빅데이터 분석으로 공공시설공공자전거 대여소와 택배함, 이동노동자 쉼터 등 입지를 선정하는데 활용한다고 밝힌 바도 있다. [행정안전부 보도자료 참조] 이미 일상적으로 다양한 기술을 활용해서 가장 적정한 공공서비스나 시설 설치 입지 선정 등에 활용하고 있는 지금, 도서관들도 서둘러 현재와 미래의 도서관 입지를 전면 재점검해서 도서관 서비스망체계/시스템를 효과적으로 재구축해야 한다. 곧 대통령 소속 국가도서관위원회 위원장이 임명되고 위원회가 구성되면 가장 먼저 이 작업을 해 주시길 바란다. 시민들께서도 지역 도서관망이 어떻게 구축되어 있는지 관심 가지고 살펴보시길 권한다. 알아야 제대로 요구할 수 있고, 그래야 민주사회 주권자가 될 수 있으리라 믿는다.
[지난 기사 이후 추가할 이야기]
① 통계에서 읽어내야 할 몇 가지 사실 (2024.2.27.)
2024년 전국 공공도서관 통계조사가 시작되었다. 4월 8일부터 22일까지 15일간 공공도서관 약 1,200여 개관을 대상으로 8개 영역기본정보 / 서비스 협력 현황 / 소장자료 / 시설 및 설비 / 직원현황/예산 / 이용 및 이용자 / 지식정보 취약계층 및 어린이 서비스에 대한 현황을 조사한다. 조사대상 기간은 2023년 1월 1일부터 12월 31일까지 1년간 실적과 현황이다. 조사 결과는 올 하반기 국가도서관통계시스템www.libsta.go.kr에 공표될 예정이다.
일정 안내 http://www.libsta.go.kr/board/notice/detail/8977
워크숍 http://www.youtube.com/watch?v=8aDHxi3vooQ
② 도서관계 2024년 전망과 기대(2024.1.3.)
③ 2023년 한 해 도서관계를 돌아본다면? 모든 면에서 어려웠다!(2023.12.27.)
(사)한국도서관협회 소식지 「도서관문화」 2024년 1·2월호가 최근 발행 배포되었다. 이번 호에 특집으로 「도서관계 단체 신년계획」6~21쪽가 수록되었다. 한도협 산하 지역대구·경북과 관종한국시각장애인도서관협의회, 공공도서관협의회,국공립대학도서관협의회, 한국사립대학교도서관협의회, 한국신학대학도서관협의회, 한국의학도서관협회, 한국전문대학도서관협의회, 한국전문도서관협의회, 한국학교도서관협의회별 단체의 2024년 한 해 계획을 밝히고 있다.
또한 지난 3월 12일 발표한 바 있는 ‘2023년 도서관계 10대 뉴스’에 대한 구체적 내용을 담은 기사22~27쪽도 수록되었다. 선정된 10대 뉴스는 ‘한국도서관협회, 도서관에 대한 일체의 검열 반대와 지적자유 수호를 위한 성명서 발표’ 등 10가지다.
2023년 도서관계 10대 뉴스와 한국도서관협회 산하 단체들의 한 해 계획에 관심이 있는 분들은 「도서관문화」 2024년 1·2월호를 읽어보시길 권한다.
★「한국독서교육신문」에 실린 글입니다.